I SA/Bk 254/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, wydanej w wyniku wznowienia postepowania w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2011-2015 oddala skargę. UZASADNIENIE K. K. (dalej jako: "skarżący"), jako spadkobierca, wystąpił z wnioskiem z 27 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu: 29 grudnia 2021 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowej Wójta Gminy B., skierowanej do jego ojca R. K. (dalej jako: "R. K."), z [...] marca 2016 r., nr [...], wydanej w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na lata 2011-2015. Według skarżącego nastąpiło rażące naruszenie prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1452 ze zm., dalej jako: "u.p.o.l."), ponieważ organ błędnie opodatkował znaczną część gruntu niewchodzących w działalność gospodarczą zmarłego ojca (art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej jako: "o.p.")). Jego zdaniem sposób sporządzenia dokumentacji będącej podstawą wydania decyzji jest nieprawidłowy, gdyż dokumentacja nie zawiera danych na temat urządzenia, którym dokonywano pomiaru do sporządzenia map, nie zawiera informacji czy dany egzemplarz użyty do pomiarów 11 grudnia 2015 r. posiadał ważną gwarancję, świadectwo instrumentu poświadczające poprawność pomiarów. Nadto zdaniem skarżącego, decyzje nigdy nie zostały wydane dla strony, nie weszły do obrotu. Do wniosku oprócz skarżonej decyzji dołączono poglądowe zestawienie mapy pomiaru wyrobisk z granicami koncesji, w której obywała się działalność gospodarcza - 3 szt. Pismem z 2 lutego 2022 r. skarżący uzupełnił swój wniosek, zwrócił uwagę, że decyzja ostateczna za lata 2011-2015 została wydana w wyniku wznowienia, a organ już w dniu wydania pierwotnych decyzji posiadał wiedzę na temat zajęcia nieruchomości o nr [...] oraz nr [...] obręb R. na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej oraz posiadał wiedzę o istnieniu koncesji. To oznacza, że nie został spełniony warunek do wznowienia postępowania - zaistnienia nowych okoliczności, tzn. organ podatkowy nie miał o nich wiedzy w dniu wydawania "pierwotnego" nakazu. Do pisma dołączono dokumenty z 2009 r., 2010 r. m.in. dotyczące udzielenia koncesji, opłaty eksploatacyjnej, upomnienia za opłatę. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w BI. decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji Wójta G. Decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...], SKO w BI. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie nie mogło zostać wszczęte z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki, tj. żądanie zostało złożone po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Decyzja Wójta Gminy B. z [...] marca 2016 r., nr [...], skierowana do ojca skarżącego, została doręczona w trybie art. 150 o.p.; wystąpiło podwójne awizowane na poczcie: 4 marca 2016 r. oraz 14 marca 2016 r., doręczenie nastąpiło zatem 18 marca 2016 r. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że nie ma wątpliwości, iż R. K. miał wiedzę i był prawidłowo zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, osobiście odebrał bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego z 2 listopada 2015 r. oraz osobiście odebrał - odrębnie wysłane - wezwanie z 2 listopada 2015 r. do złożenia informacji w sprawie podatku od nieruchomości. W tym stanie rzeczy należało zdaniem organu stwierdzić, iż wniosek skarżącego został złożony po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, który to termin upłynął 19 marca 2021 r. W związku z tym, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 249 § 1 o.p., słusznie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji skierowanej do R. K. Organ zauważył przy tym, że kwestia merytorycznego rozstrzygania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji została ograniczona poprzez negatywne przesłanki do zajęcia się sprawą. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił: I. naruszenie art. 247 pkt 3 o.p. ponieważ: - decyzja nr [...] z [...] marca 2016 r., została wydana w związku z wznowieniem postępowania nr [...] z [...] listopada 2015 r. Postanowienie wydano na podstawie art. 240 pkt 5 o.p., a jako przyczynę wznowienia organ podał rzekomy brak wiedzy o istnieniu koncesji R. II w latach 2010-2015, czyli w czasie wydania pierwotnych decyzji podatkowych. Jak się okazało Urząd Gminy uzyskał tą informację w roku 2010, a nie w roku 2015, więc wznowienie stoi w sprzeczności z treścią art. 240 pkt 5 o.p.; - decyzja nr [...] z [...] marca 2016 r. błędnie opodatkowuje znaczną cześć terenu leśnego, pomimo tego, że w tym miejscu nie była prowadzona działalność; - pięć wznowionych postępowań podatkowych w 2016 r. powinno być zakończone pięcioma decyzjami podatkowymi. Decyzja nr [...] z [...] marca 2016 r. nie jest decyzją podatkową. Nie ma tam wyodrębnionych kwot podatku leśnego, rolnego itd. Również nie ma wymienionych powierzchni nieruchomości, które uległy opodatkowaniu, np. powierzchni gruntów leśnych. II. naruszenie art. 249 § 1 o.p., ponieważ skarżący pierwotnie złożył wniosek o unieważnienie decyzji określających zobowiązanie podatkowe R. K. 10 września 2020 r., czyli przed upływem terminu 5 lat od doręczenia decyzji stronie, w wyniku nieprzekazania informacji przez Wójta Gminy B. o istnieniu decyzji [...] z [...] marca 2016 r., która to określa zobowiązania podatkowe za lata 2011-2015. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji opisane zostało w Rozdziale 18 działu IV o.p. (art. 247-252). Kluczowe w realiach niniejszej sprawy okazują się jednak przepisy art. 248 oraz art. 249 o.p., regulujące odpowiednio: wszczęcie postępowania oraz przesłanki negatywne jego wszczęcia. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego (art. 248 § 1 o.p.), przy czym SKO, jako organ właściwy, odmówił wszczęcia postępowania ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 249 § 1 pkt 1 o.p.; decyzja ta została utrzymana w mocy przez ten sam organ. Złożony przez uprawniony podmiot wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu jednej z wad wymienionych w art. 247 § 1 o.p., powoduje, że poza rozważeniem przesłanek pozytywnych, organ podatkowy, sprawdzając wniosek pod względem formalnym, powinien także zbadać, czy zachodzą przesłanki negatywne, a te – wymienione expressis verbis – w art. 249 § 1 pkt 1 i 2 o.p. powodują, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wszczęte. Organ podatkowy wydaje więc decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą wydania tej decyzji jest art. 249 § 1 o.p. Jest to norma lex specialis względem art. 165a o.p. (por.: K. Teszner, art. 249 [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344, red. L. Etel, Warszawa 2022). Nie jest więc możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 o.p. W opinii sądu SKO słusznie stwierdziło zaistnienie w sprawie pierwszej z przesłanek negatywnych, uniemożliwiających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z art. 249 § 1 pkt 1 o.p. wynika, że uwzględnienie żądania strony i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało uzależnione od jego wniesienia w terminie. Jest on liczony zgodnie z art. 12 § 4 o.p. od dnia doręczenia decyzji ostatecznej i wynosi 5 lat (jest to także maksymalny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych). Wyżej wskazany termin jest terminem prawa materialnego, gdyż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to termin, który nie podlega przywróceniu (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 listopada 2015 r., I SA/Łd 1221/14; wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017 r., I SA/Po 1241/16; wyrok WSA w Lublinie z 9 stycznia 2019 r., I SA/Lu 644/18; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy przypomnieć, że decyzja skierowana do R. K. z [...] marca 2016 r., nr [...], została doręczona w trybie art. 150 o.p. Przepis ten przewiduje tzw. fikcję doręczenia. W § 1 wskazano, że razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149 [przepisy ogólne dotyczące doręczeń]: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika organu podatkowego lub przez inną upoważnioną osobę. Art. 150 § 2 o.p. stanowi zaś, że zawiadomienie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1, wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, lub miejsca wskazanego jako adres do doręczeń w kraju, na drzwiach jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Idąc dalej: w przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (§ 3). Do skuteczności takiego doręczenia odnosi się zaś § 4 tego przepisu, wskazujący, że w przypadku niepodjęcia pisma, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W realiach sprawy przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję była podwójnie awizowana na poczcie, w dniach 4 i 14 marca 2016 r. (zob. k. 30-31 akt administracyjnych wraz z dołączoną do nich kopertą). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, przyjąć należy, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, licząc od pierwszego zawiadomienia, a zatem 18 marca 2016 r. Wskazać należy za organem, że z akt administracyjnych wynika, że R. K. wiedział o toczącym się postępowaniu, gdyż osobiście odebrał postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego z 2 listopada 2015 r., jak też wezwanie z 2 listopada 2015 r. do złożenia informacji w sprawie podatku od nieruchomości. Pięcioletni termin, o którym mowa w art. 249 § 1 pkt 1 o.p., na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, upłynął zatem z dniem 19 marca 2021 r., toteż nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącego z 27 grudnia 2022 r. został złożony już po terminie. Nie może przy tym ostać się argumentacja strony, jakoby złożony przez nią wniosek z 10 września 2020 r. o unieważnienie decyzji o innych numerach i o innej treści niż przedmiotowa decyzja z [...] marca 2016 r., było jednoznaczne ze złożeniem wniosku również w niniejszej sprawie, przez co zachowany został pięcioletni termin z art. 249 § 1 o.p. Wniosek z 27 grudnia 2021 r. nie jest w swojej treści tożsamy z wnioskiem z 10 września 2020 r., toteż nie było podstaw do uznania, że ma on inicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności także decyzji z [...] marca 2016 r., nr [...]. Podobnie, dla oceny zachowania ww. terminu, która to okoliczność ma charakter obiektywny, nie ma znaczenia to, kiedy ewentualnie skarżący zapoznał się z treścią decyzji. Z chwilą jej skutecznego doręczenia, nawet w trybie art. 150 o.p., weszła ona bowiem do obrotu prawnego. Skład orzekający zauważa przy tym, że przeważająca część uzasadnienia skargi nie odnosi się do istoty niniejszej sprawy, a dotyczy kwestii merytorycznych w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie mogą one być jednak rozpatrywane w sytuacji, gdy na etapie wstępnego badania wniosku organ stwierdził, że został on złożony po terminie. W związku z powyższym, sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 249 § 1 o.p., organ prawidłowo bowiem stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna rozpoznania wniosku. Z tego powodu kwestie merytoryczne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, także powoływane w ramach zarzutu naruszenia art. 247 pkt 3 o.p. (w opinii sądu jednostka redakcyjna została oznaczona błędnie, i intencją skarżącego było wskazanie na art. 247 § 1 pkt 3 o.p.), nie podlegały badaniu sądu. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).