II SAB/Kr 174/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B., T. B. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nierozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie odwołania z dnia 19 października 2021 r.; 3. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. B. B. i T. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia 24 maja 2021 r. nr 104/2021. W uzasadnieniu skarżący podali, że dnia 24 maja 2022 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego wydał decyzję o znaku: PINB-L5169.453.18.45, na którą zostało złożone odwołanie. Pełnomocnik skarżącego został poinformowany, iż pismo zostało przekazane do organu wyższego stopnia w prawidłowym terminie. Wobec nierozpatrzenia odwołania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dnia 16 marca 2022 r. zostało złożone ponaglenie, w którym wskazano, że organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca o dnia otrzymania odwołania. Należy również wskazać, iż organ nie poinformował pełnomocnika skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie ze wskazaniem nowego terminu na załatwienie sprawy, który to ma obowiązek robić zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia 5 maja 2022 roku wydał postanowienie, w którym wskazał, iż MWINB dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2022 roku. Mimo, iż od wyznaczonego terminu upłynęło kilka miesięcy to organ wciąż nie rozpatrzył odwołania. Wobec tego należy stwierdzić, iż MWINB od dnia 8 lutego dnia dzisiejszego pozostaje bezczynny. W konkluzji skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 15 lipca 2022 roku została wydana decyzja nr 285/2022, którą MWINB - po rozpatrzeniu odwołania B. B. oraz T. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia 24 maja 2021 roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 104 K.p.a. o nałożeniu na właścicieli działki nr [...] w miejscowości W., gmina M. obowiązku sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W., gmina M. , uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 15 grudnia 2015r., oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 roku. Organ wyjaśniał ponadto, że odwołanie skarżących od przedmiotowej decyzji PINB zostało przekazane wraz z aktami sprawy do MWINB za pismem z dnia 5 stycznia 2022 roku. Pismem z dnia 24 marca 2022 roku MWINB wezwał pełnomocnika odwołujących się do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania. Zawiadomieniem z dnia 29 marca 2022 roku znMWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2022 roku. W dniu 5 maja 2022 roku zostało wydane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w którym GINB stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy - do dnia 31 maja 2022 roku. Jak wskazano już powyżej, powyższe postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem w dniu 15 lipca 2022 r. decyzji nr 285/2022. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa wpłynęła w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. MWINB stwierdził, że okoliczności związane ze stanem epidemii, stanowią wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu. Z uwagi bowiem na sytuację epidemiczną konieczna była przede wszystkim zmiana organizacji pracy jednostki poprzez m.in. wdrożenie systemu pracy zdalnej. Ponadto, w okresie stanu epidemii, dochodziło do nieobecności pracowników Inspektoratu, które związane były przede wszystkim z koniecznością odbycia kwarantanny bądź izolacji, a które to nieobecności również w sposób znaczący wpływały na funkcjonowanie organu. W odniesieniu do czasokresu trwania przedmiotowego postępowania podkreślić w tym kontekście należy, że wpływ odwołania skarżących do MWINB nastąpił akurat w okresie początku kolejnej fali epidemicznej, podczas której notowany był wysoki wzrost zakażeń - co z przyczyn niezależnych od organu wymusiło szereg zmian w organizacji pracy, mających wpływ na terminowość załatwiania spraw. Niezależnie od okoliczności związanych ze stanem epidemii organ wyjaśnia, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw wynikają również ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania przez MWINB. Należy podkreślić, że na jednego pracownika Zespołu ds. Postępowań Odwoławczych Wydziału Orzecznictwa Budowlanego WINB przypada średnio ponad 100 spraw w związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Organ wyjaśnił również, że od kilku lat sytuacja kadrowa wiInspektoracie jest bardzo trudna, jako że zachodzi duża rotacja pracowników, w związku z czym nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Ponadto zwrócić uwagę należy, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są postępowaniami w większości skomplikowanymi i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w organie. Wszystkie powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej ilości spraw oczekujących na rozpatrzenie i podpisanie. W niniejszej sprawie opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem Inspektoratu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy skarżących, jak również ze skomplikowanego charakteru niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej P.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżący dopełnili tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 16 marca 2022 r. tj. przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 K.p.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie w dniu 24 maja 2021 r. wydał decyzję. Skarżący pismem z dnia 19 października 2021 r. wnieśli od niej odwołanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. przekazał powyższe odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Kolejno pismem z dnia 24 marca 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych odwołania zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictw spełniającego wymogi z art. 33 § 3 K.p.a. Powyższe wezwanie zostało odebrane przez pełnomocnika skarżących w dniu 28 marca 2022 r. Zawiadomieniem z dnia 29 marca 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2022 r. Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił wskazany brak formalny odwołania. Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że MWINB dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2022 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie w dniu 15 lipca 2022 r. wydał decyzję nr 285/2022. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2022 r. nr 285/2022) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt II sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powołany na wstępie art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane pismem z dnia 19 października 2021 r. natomiast dopiero w dniu 15 lipca 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał decyzję. Zatem postępowanie trwało niemal rok i przez ten czas jedyne działanie podjęte przez organ to wezwanie pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.