III SA/Gd 380/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Gminy Dziemiany z dnia 31 marca 2020 r. nr XXI/98/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy Dziemiany, działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako u.d.p., w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), podjęła w dniu 31 marca 2020 r. uchwałę nr XXI/98/20 w sprawie w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W § 3 ust. 3 uchwały zawarty został zapis, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 8 Uchwały), co miało miejsce 27 kwietnia 2020 r. (Dz.U. Woj.2020.2122). Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Kościerzynie wniósł skargę na opisaną uchwałę Rady Gminy Dziemiany z dnia 31 marca 2020 r. nr XXI/98/20 zarzucając istotne naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy o drogach publicznych przez przekroczenie w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej, która uprawnia wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty. Skarżący zarzucił dokonanie w uchwale modyfikacji sposobu naliczania opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przy użyciu parametru wykraczającego poza upoważnienie ustawowe, w postaci "roku kalendarzowego" w miejsce parametrów normatywnych w postaci "roku". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podniósł, że w zaskarżonej uchwale użyto w sposób nieuprawniony pojęcia: "rok kalendarzowy" jako nieprzewidzianego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Takie działanie jest nieuprawnione, gdyż modyfikuje ono treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na dzień 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dziemiany wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że użycie w uchwale rady gminy pojęcia: "rok kalendarzowy" nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej nie stanowi istotnego naruszenia prawa prowadzącego do nieważności § 3 ust. 3 uchwały w całości zaskarżonego przepisu lub w zakresie użytego słowa "kalendarzowy". Zaskarżona treść uchwały Rady Gminy Dziemiany w § 3 ust. 3 jest identyczna jak użyta przez Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2014 r. poz. 1608), w § 3 ust. 3, które zostało wydane na podstawie identycznie brzmiącego upoważnienia ustawowego sformułowanego w art. 40 ust. 7 u.d.p. W kontekście przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p., wedle którego w przypadku umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, który organ wydając decyzję administracyjną w oparciu o art. 40 ust. 11 jest obowiązany stosować. Zapis § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały jedynie potwierdza, że jest to opłata w wysokości ustalanej proporcjonalnie do rocznego okresu zajęcia pasa drogowego. Ponadto zgodnie z art. 40 ust. 13a u.d.p., opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13 (14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna), a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok, co de facto jedynie potwierdza, iż powyższa stawka opłaty jest ustalana za rok kalendarzowy, ale w przypadku gdy zajęcie trwa krócej niż rok, jest ona ustalana proporcjonalnie do czasu zajęcia pasa drogowego przez ten okres w stosunku do roku. Z ostrożności procesowej organ wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie części uchwały Rady Gminy Dziemiany w zakresie jej § 3 ust. 3 lub w zakresie słowa "kalendarzowy", co dopuszcza przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie przepisów stawających podstawę prawną wydania uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie uchwała ta wywołuje (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Sąd badając uchwałę w zaskarżonym zakresie uznał skargę za uzasadnioną. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Przepisy te stanowią, że 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. 9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) zajętą część drogi; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. W art. 40 ust. 5 u.d.p. wskazano, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że "roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Wskazane w tym przepisie ust. 1 i 2 § 3 uchwały dotyczą stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego, przepis ten posługując się sformułowaniem "rok kalendarzowy" modyfikuje sformułowanie ustawowe "rok". Analizując § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały przyznać należy rację skarżącemu, że przepis art. 40 ust. 5 ww. ustawy nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, posługuje się bowiem pojęciem "roku". Zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Zatem użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy" modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia danego roku i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Organ gminy, zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 8 u.d.p., mógł w drodze uchwały ustalić dla dróg, których zarządcą jest gmina, jedynie wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Nie był natomiast uprawniony do modyfikowania wynikających z ustawy zasad ustalania opłat. Powyższe stanowisko jest szeroko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 616/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 999/21). Sąd nie uwzględnił wniosku Rady Gminy Dziemiany o wyeliminowanie zapisu uchwały jedynie w części dotyczącej słowa "kalendarzowy". Usunięcie z § 3 ust. 3 uchwały słowa "kalendarzowy" doprowadziłoby do sytuacji, w której pozostała norma prawna stanowiłaby w istocie powtórzenie normy prawnej przewidzianej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych a taki zapis uchwały, powtarzający regulację ustawową nie jest dopuszczalny. Prawodawca regulując tą kwestię w ustawie nie przekazał w art. 40 ust. 8 u.d.p. jej unormowania organowi gminy w drodze uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.ps.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8 u.d.p. i art. 40 ust. 5 u.d.p. stwierdził nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Z uwagi na stwierdzoną modyfikację ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, przepis ten nie może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Wyeliminowanie przepisu § 3 ust. 3 uchwały nie powoduje przy tym luki prawnej, ani nie zagrozi jej dalszemu stosowaniu, w związku z czym możliwie było stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zaskarżonej części dotyczącej § 3 ust. 3 uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).