II SA/Gd 270/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 marca 2022 r. nr SKO Gd/5431/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 marca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego wydaną dnia 10 września 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zastępca Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, po rozpoznaniu wniosku A. G. odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na A. Ż. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść wniosku strony oraz nadmienił, że w dniu 9 września 2021 r. pracownik socjalny Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Dworze Gdańskim przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego płynęły następujące wnioski. A. Ż. będący ojcem wnioskodawczyni przeszedł wylew, na skutek którego doznał prawostronnego paraliżu ciała a ponadto cierpi na miażdżycę, cukrzycę i astmę. Z powodu wszystkich schorzeń zażywa znaczną ilość lekarstw, a z powodu astmy wymaga inhalacji kilka razy dziennie. Jest osobą leżącą, porusza się jedynie na niewielkie odległości przy pomocy chodzika oraz wsparcia córki. Nie jest w stanie poruszać się po schodach. Podczas prób samodzielnego przemieszczenia się często upada i wówczas nie jest w stanie się podnieść bez pomocy wnioskodawczyni. A. Ż. jest niesamodzielny w każdym aspekcie życia codziennego, wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków oraz przy wszystkich czynnościach higienicznych (jest pampersowany). Każdorazowe opuszczenie mieszkania wymaga wsparcia personelu medycznego, dlatego ojciec strony nie wychodzi na spacery, a wszystkie wizyty lekarskie odbywają się w domu. Przeprowadzający wywiad pracownik wskazał też, że sytuacja wnioskodawczyni jest trudna nie tylko z uwagi na szeroki zakres czynności jakie musi wykonywać przy ojcu, ale także przez wzgląd, iż pod jej opieką znajduje się również matka. Strona ponad 17 lat pracowała w sklepie meblowym, co uniemożliwiła konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który wymaga jej w każdym aspekcie życia, m.in. w czynnościach higienicznych, dawkowaniu leków, pomocy w spożywaniu posiłków oraz ich przygotowaniu, ubieraniu i rozbieraniu, wszelkich czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, reprezentowaniu w instytucjach, organizowaniu wizyt lekarskich. Ojciec wnioskodawczyni jest całkowicie zależny od innych osób, nie mam możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku oraz gospodarstwie domowym. Wymaga on pomocy osoby drugiej w takiej formie i zakresie, która wymusza rezygnację z aktywności zawodowej. Podjęcie przez osobę sprawującą opiekę zatrudnienia spowodowałoby zaniedbanie, a nawet zagrożenie jego życia. Procedujący w niniejszej sprawie organ odnosząc się do treści art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z dnia 2022 r., poz. 615, t.j. z dnia 16.03.2022 r.), dalej "u.ś.r.", oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny nie usunął go jednak z ustawy. Skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. W ocenie organu, należy nadmienić, iż mimo wyroku Trybunału, ustawodawca nie wprowadził zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Analizując zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności organ wskazał, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia wynika z braku ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca strony. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Niespełniona w ocenie organu została również przesłanka art. 17 ust. 5 pkt 2 a, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A. Ż. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie A.G. decyzją z 4 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Dworze Gdańskim wydaną z upoważnienia Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego w dniu 10 września 2021 r. w sprawie nr OPS.Śr.524.OPŚ.000725.2021. W uzasadnieniu Kolegium doszło do wniosku, że organ I instancji niezasadnie odmówił stronie wnioskującej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust.1 b u.ś.r. Organ II instancji wskazał, że przychyla się w tym zakresie do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2920/16, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 12 marca 2020 r., sygn. III SA Gd/662/19, z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 470/20, dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1356/19 i 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1355/19, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. III SA/Kr 60/20 (wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. pov.pl/) ). Kolegium analizując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. zwróciło uwagę, iż w świadectwie pracy skarżącej sposób rozwiązania umowy o pracę wskazuje na jej rozwiązanie przez pracodawcę za wypowiedzeniem. Dlatego też nie sposób uznać, iż rozwiązanie przedmiotowej umowy nastąpiło przez stronę z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Natomiast okoliczności mające miejsce na gruncie niniejszej sprawy prowadzą do wniosku, iż stan zdrowia niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca strony jest taki, iż wymaga on stałej i długotrwałej opieki osoby drugie, zaś opiekę tę sprawuje wnioskująca strona, która nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na rozmiar sprawowanej opieki. Tym samym prawidłowo uznał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, że spełnione zostały warunki do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednakże dla przyznania wnioskowanego świadczenia nie wystarczające jest spełnienie warunków określonych powyższym przepisem. Kolejnym elementem wymaganym przez ustawę jest brak zaistnienia negatywnych przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W ocenie Kolegium odnosząc powyższy przepis do niniejszej sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., albowiem ojciec strony odwołującej się pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona - matka strony- nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten należy odczytywać wprost, co oznacza, że zarówno wiek jak i stan zdrowia matki strony odwołującej nie mogą stanowić przesłanki pozwalającej na przyznanie stronie wnioskowanego prawa. Jedynie aktualne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wystawione N. Ż. pozwoliłoby na uznanie, że negatywna przesłanka opisana w powyższym przepisie ustawy nie istnieje. Obowiązek alimentacyjny wskazany w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128 i art. 132) ustala się według kolejności zobowiązanych, jednakże obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny jego krewnych, w tym dzieci. W związku z tym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dorosłemu dziecku w związku z rezygnacją przez nie z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniu z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, gdy ten ostatni pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zdaniem organu II instancji ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowiło wyjątek od zasady, a więc - choćby tylko z tej przyczyny - przepisu tego nie można było poddawać wykładni rozszerzającej. Poza tym, skoro wyjątek ten wynikał z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku A. G. wniosła skargę, w której wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem z uwagi na fakt, iż niepodejmowanie przez nią pracy ma ścisły związek z wykonywaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca wskazała również, że do skargi załącza kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojej matki, które wyklucza ją z grona osób wymienionych w art. 17 u.ś.r. Strona oświadczyła, że była jedyną osobą, która mogła sprawować długotrwałą i stałą opiekę nad już nie żyjącym ojcem (w załączeniu akt zgonu), a obecnie sprawuje opiekę nad moją niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 4 marca 2022 r. w związku z czym wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wykazała, że akt te został wydany z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia powołując się na brak spełnienia przesłanek do jej przyznania, to jest iż zgodnie ze świadectwem pracy stosunek pracy skarżącej ustał w wyniku wypowiedzenia przez pracodawcę oraz, iż sprawowana opieka nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, a współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 ust. 5 pkt 2 lit a. ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca, co nie jest sporne, jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów, iż skarżąca nie spełnia warunku określonego w tym przepisie dotyczącego nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W ocenie Sądu okoliczność, iż to pracodawca wypowiedział stosunek pracy ze skarżąca nie może przesądzać w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy o prawie do świadczenia rodzinnego. Zauważyć bowiem należy, iż stosunek pracy skarżącej ustał w dniu 31 maja 2021 r. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 września 2021 r. wynika, że skarżąca opiekuje się ojcem A. Ż. wymagającym nieustannej opieki z uwagi na stan zdrowia potwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu wynika również, iż skarżąca sprawuje nieustanną opiekę zarówno nad ojcem jak i niepełnosprawną matką. Opisany tam zakres czynności związanych z opieką nad rodzicami w ocenie Sądu wskazuje wyrażnie, iż skarżąca nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co wypełnia warunek określony w art. 17 ust. 1 ustawy. Opieka ta w ocenie Sądu stanowi oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powoduje faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą w celu jej sprawowania. Związek między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, jest w konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły. Do skargi załączono orzeczenie z dnia 25 października 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności N. Ż., datowanej od 20 września 2021 r. Przeczy to stanowisku organu odwoławczego, iż małżonka A. Ż. nie legitymowała się takim orzeczeniem, co stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 ust. 5 pkt 2 lit. a. ustawy. Organ odwoławczy winien był rozpoznać sprawę ponownie w całości przestrzegając reguł procedury administracyjnej. Jednakże stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej świadczy, iż organ ten naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej. Wiążą one organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę Kolegium dokona ponownej oceny przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 ust. 5 pkt 2 lit. a. ustawy, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz będzie miało na uwadze konieczność ustalenia czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów skarżącej służy uprawnienie, którego się domaga. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.