II GSK 643/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Rz 9/08 w sprawie ze skargi R. Sz. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia [..] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od R. Sz. na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w RZ. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. o sygn. akt I SA/Rz 9/08 uwzględnił skargę R. Sz. i uchylił decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia 4 października 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 21 czerwca 2007 r. nr [...], w których organ I i II instancji odmówiły przyznania skarżącej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., dalej ARiMR, decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. nr [...] przyznał Z. Sz. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 5179,24 zł wypłacanej przez pięć kolejnych lat. Na rzecz uprawnionego wypłacono pierwszą ratę płatności. W dniu 13 grudnia 2006 r. R. Sz. poinformowała Biuro Powiatowe ARiMR w P. o śmierci męża i przedłożyła odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynikało, że Z. Sz. zmarł w dniu 7 grudnia 2006 r. W związku z tą okolicznością organ I instancji wydał w dniu 9 stycznia 2007 r. nr [...] decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z 12 grudnia 2005 r. i wstrzymał wypłatę kolejnych transz pomocy finansowej. W dniu 30 maja 2007 r. R. Sz. złożyła wniosek o wypłacenie kolejnych rat pomocy finansowej wcześniej przyznanej zmarłemu mężowi. Prośbę tę wnioskodawczyni uzasadniła tym, że w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego w Przeworsku o stwierdzeniu nabycia spadku, przejęła całe gospodarstwo rolne po mężu, które wymaga znacznych nakładów finansowych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) nie zawierają regulacji prawnych umożliwiających przejęcie płatności niskotowarowej przez spadkobierców beneficjenta tego rodzaju świadczenia. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. decyzją z dnia 4 października 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że uprawnienie R. Sz. do otrzymania wsparcia finansowego na gospodarstwo niskotowarowe wygasło wraz ze śmiercią Z. Sz. Zdaniem organu, brak jest regulacji prawnych dotyczących przejęcia płatności do gospodarstwa niskotowarowego przez spadkobierców beneficjenta, m.in. odnośnie terminu do złożenia wniosku o przejęcie świadczenia czy też wymaganych w tej kwestii dokumentów, a to pozwala stwierdzić, że nie jest możliwe przejęcie takiej płatności przez R. Sz. po zmarłym mężu. Nie może być wydana decyzja administracyjna o sukcesji prawa do otrzymania tego rodzaju świadczenia, gdy nie ma w tym zakresie wyraźnych podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. nie podzielił stanowiska przyjętego przez organy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił obydwie decyzje administracyjne. Kwestię wsparcia finansowego dla gospodarstw niskotowarowych reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Celem pomocy finansowej ze środków pieniężnych pochodzących z budżetu UE jest modernizacja i poprawa rentowności takiego typu gospodarstw rolnych. W prawie krajowym materię tę reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie uregulowania krajowe mogą zawierać bardziej restrykcyjne warunki przyznania pomocy, to jednak powinny być one zgodne z celami zawartymi w rozporządzeniu. Powołując się na przepisy § 3 ust.1 ust. 1 pkt 3 lit. a i § 3 ust. 2 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Sąd I instancji stwierdził, że płatność dla gospodarstw niskotowarowych nie jest świadczeniem o charakterze osobistym, lecz świadczeniem majątkowym związanym z określonym gospodarstwem rolnym. Pomimo że przepisy wspomnianego rozporządzenia nie normują kwestii następstwa prawnego takiego świadczenia w przypadku śmierci beneficjenta, nie oznacza to, że spadkobiercy są pozbawieni możliwości przejęcia płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Z obowiązującej w prawie polskim zasady dziedziczności praw wynika, że dziedziczeniu podlegają wszystkie prawa i obowiązki o charakterze ekonomicznym, o ile przepis prawa nie stanowi, że są to prawa i obowiązki o charakterze osobistym wyłączonym od dziedziczenia. Sąd I instancji powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1971 r. o sygn. akt I CR 651/70 stwierdził, że przez prawa ściśle związane z osobą spadkodawcy należy rozumieć m.in. takie prawa, których realizacja może mieć na celu zaspokojenie interesu wyłącznie samego spadkodawcy, a które z chwilą jego śmierci tracą swój cel i stają się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu I instancji, płatności do gospodarstw niskotowarowych mają charakter majątkowy, gdyż ich wartość jest wyrażona w określonej kwocie pieniężnej i nie służą one wyłącznie samemu spadkodawcy. W ocenie Sądu I instancji, niezasadne jest różnicowanie sytuacji prawnej następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, od następcy prawnego, który stał się właścicielem gospodarstwa rolnego w wyniku dziedziczenia. Skoro zatem pierwszemu z nich przysługuje płatność na podstawie § 11 rozporządzenia dotyczącego gospodarstw niskotowarowych pod warunkiem, że spełni wymagania określone w tym rozporządzeniu, to spadkobiercy o ile je spełni taka pomoc finansowa powinna być także przyznana. Sąd I instancji podkreślił, że z treści § 7c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) wynika, że w sytuacji śmierci producenta rolnego płatność przysługuje temu ze spadkobierców, który spełnia warunki określone w tym przepisie. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie nie powinny uzależniać pozycji spadkobiercy producenta rolnego od rodzaju udzielonej temu producentowi pomocy. Konkludując, Sąd I instancji uznał, że R. Sz. jako spadkobierca męża - beneficjenta jest uprawniona do dalszego otrzymywania płatności do gospodarstwa niskotowarowego określonej w § 3 rozporządzenia W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zwany dalej skarżącym, wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. § 3 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przyjęcie, że skoro płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, to przysługuje ona także spadkobiercy gospodarstwa rolnego i przyjęcie, że do okresu prowadzenia działalności rolniczej spadkobiercy zalicza się okres prowadzenia tej działalności przez poprzedniego właściciela gospodarstwa rolnego, pomimo że przepisy rozporządzenia nie przewidują takiej możliwości; 2) błędną wykładnię art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) przez przyjęcie, że państwa członkowskie mogą ustanawiać bardziej restrykcyjne warunki przyznawania pomocy finansowej ze środków unijnych o ile te warunki będą zgodne z celami zawartymi w rozporządzeniu, a tym samym zachodzi sprzeczność pomiędzy przepisami prawa unijnego a prawa krajowego; 3) naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. przez pominięcie faktu, że przejęcie płatności przez skarżącą nastąpić może z mocy prawomocnej decyzji jako wejście w prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji tylko na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie prawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi sukcesja decyzji administracyjnej. Sukcesja decyzji administracyjnej jest wejściem w prawa i obowiązki określone w prawomocnej decyzji administracyjnej i może nastąpić tylko na mocy wyraźnego przepisu prawnego. Takim przepisem jest § 11 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej.... Rozporządzenie przewiduje, na etapie złożenia wniosku, możliwość zaliczenia okresu prowadzenia działalności rolniczej przez poprzednika, gdy przeniesienie własności gospodarstwa rolnego następuje w drodze dziedziczenia i dotyczy etapu wszczęcia postępowania administracyjnego. Wówczas w przypadku śmierci strony w toku postępowania, czyli przed wydaniem decyzji administracyjnej, następca prawny może, zgodnie z art. 30 ust. 4 k.p.a., wstąpić w miejsce dotychczasowej strony. Sąd uchylając obydwie decyzje nie uwzględnił tych okoliczności i nie rozgraniczył następstwa prawnego stron postępowania administracyjnego od sukcesji decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, dziedziczenie płatności jest przewidziane dla gospodarstw rolnych posiadających odpowiednią wielkość ekonomiczną i pomoc ta ma na celu dostosowanie gospodarstw do standardów unijnych. Z kolei pomoc dla gospodarstw niskotowarowych przeznaczona jest na ich restrukturyzację. Zróżnicowanie pomocy finansowej wpływa bowiem na sytuację prawną beneficjentów i jest zgodne z celami i wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd I instancji oparł zaskarżone orzeczenie na tezie, że płatności w ramach pomocy finansowej udzielanej dla wsparcia gospodarstw niskotowarowych, wynikające z decyzji o przyznaniu płatności, podlegają przejęciu przez spadkobiercę zmarłego beneficjenta. Mają one bowiem charakter majątkowy, a z obowiązującej w prawie polskim zasady dziedziczności praw i obowiązków o charakterze majątkowym wynika, że dziedziczeniu podlegają wszystkie prawa i obowiązki majątkowe, co do których przepis prawny wyraźnie nie wskazuje, że mają charakter osobisty i ich dziedziczenie jest wyłączone. A zatem pomimo braku wyraźnych przepisów regulujących kwestię dziedziczenia przyznanej płatności dla gospodarstw niskotowarowych, spadkobierczyni beneficjenta jest uprawniona do dalszego otrzymywania pomocy, o ile spełnia warunki wymagane dla uzyskania takiej płatności. Zdaniem Sądu, za takim traktowaniem tych świadczeń przemawiają również względy "równościowe". Nie ma powodów, aby różnicować pozycję spadkobiercy producenta rolnego w zależności od rodzaju pomocy udzielonej temu producentowi. W myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) w razie przeniesienia własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta gospodarstwa rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, płatność do gospodarstwa niskotowarowego przysługuje temu następcy. Również z treści § 7 c rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) wynika, że w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje temu ze spadkobierców, który spełnia określone warunki. Odnosząc się do tych wywodów Sądu trzeba zauważyć, że nie są one w pełni jasne i konsekwentne. Sąd zalicza płatności dla gospodarstwa niskotowarowego do kategorii praw majątkowych, podlegających dziedziczeniu. Oznaczałoby to, że z chwilą śmierci beneficjenta prawo do płatności, mające źródło w decyzji administracyjnej organu administracji publicznej przechodzi na spadkobiercę. Płatności przyznane spadkodawcy powinny być więc nadal realizowane na rzecz spadkobiercy. Z drugiej jednak strony Sąd traktuje to świadczenie na równi z podobnymi, przysługującymi np. z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Przepisy prawne dotyczące tych ostatnich nie przewidują jednak dziedziczenia płatności. Stanowią natomiast, że w razie śmierci producenta, który złożył wniosek o przyznanie płatności, płatność przysługuje spadkobiercy, który spełnia określone prawem wymagania, w tym złoży wniosek o przyznanie płatności (§ 7 c ust. 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r.). Nabycie prawa do płatności przez spadkobiercę wymaga więc złożenia przez niego odrębnego wniosku, spełnienia określonych prawem wymagań i wreszcie wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności. Jest to szczególna regulacja dotycząca następstwa prawnego po zmarłym beneficjencie, świadcząca o tym, że w tym przypadku nie mają zastosowania ogólne reguły sukcesji prawnej po osobie zmarłej, określone przepisami prawa spadkowego. Prawo do dopłat nie wchodzi w zakres praw i obowiązków podlegających dziedziczeniu, ponieważ spadkiem są objęte prawa i obowiązki majątkowe o charakterze cywilnoprawnym, wynikające ze stosunków cywilnoprawnych (art. 922 § 1 k.c.). Nie mają charakteru cywilnoprawnego uprawnienia do płatności dla gospodarstwa niskotowarowego lub innych płatności przysługujących w ramach wsparcia finansowego dla rolnictwa. Są to świadczenia publicznoprawne, przyznawane decyzją organu administracji publicznej. Prawo do dopłat jest powiązane z gospodarstwem rolnym, w tym znaczeniu, że służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, a nie jedynie zaspokojeniu interesów uprawnionego. Z tego powodu przepisy prawa unijnego przewidują jego przeniesienie na inny podmiot w związku z przejściem na ten inny podmiot prawa do gospodarstwa rolnego. Wniosek taki wynika m.in. z treści art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOiGR. Jest w nim mowa o przejęciu przez inny podmiot zobowiązania dotyczącego gospodarstwa, co z kolei zwalnia od obowiązku zwrotu wsparcia, a więc pozwala przyznać to wsparcie podmiotowi przejmującemu zobowiązanie. Niemniej jednak płatności są przyznawane konkretnemu podmiotowi. Są w sensie prawnym związane z określonym w decyzji beneficjentem. Dlatego przekazanie (przejście) gospodarstwa rolnego na następcę prawnego beneficjanta nie powoduje automatycznie przejścia wraz z gospodarstwem prawa do płatności. Następca prawny musi, co do zasady, złożyć wniosek o przyznanie płatności, musi też spełnić określone przepisami prawa wymagania warunkujące przyznanie płatności i uzyskać decyzję administracyjną o przyznaniu tego świadczenia. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wywody kwalifikujące prawo do płatności do kategorii praw majątkowych, podlegających dziedziczeniu stwarzają nieuprawnioną sugestię, że spadkobierca beneficjenta nabywa, z chwilą otwarcia spadku, prawo do dopłat. Wchodzi więc w stosunek prawny, ukształtowany decyzją administracyjną o przyznaniu płatności poprzednikowi prawnemu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, uznając za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej co do tego, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi sukcesja uprawnień z decyzji administracyjnej. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., jak w sentencji.