III SA/Łd 502/22

SENTENCJA Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 420000/70-73/84757/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr 420000/71/111333/2020/RDZ, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. B. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE zSygn. akt III SA/Łd 502/21 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. znak: 420000/70-73/84757/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: kpa oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) - dalej: ustawa o COVID-19, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 8 kwietnia 2022 r., znak: 420000/71/111333/2020/RDZ, odmawiającą M. B.-K. zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres: marzec - maj 2020 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. M.B.-K. wystąpiła o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Po rozpatrzeniu wniosków, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim zawiadomieniami z dnia 15 lipca 2020 r. i 18 sierpnia 2020 r. poinformował M.B.-K. o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za wskazane miesiące, z uwagi na spełnienie warunku do zwolnienia, tj. liczba zgłoszonych ubezpieczonych na jej koncie na dzień 29 lutego 2020 r. wynosiła mniej niż 50. W wyniku ponownej analizy okresu podlegania ubezpieczeniom pracowników wnioskodawczyni (T.J. oraz B.H.), przeprowadzono postępowania wyjaśniające zakończone decyzjami. Następnie decyzje te zostały potwierdzone prawomocnymi wyrokami sądu. Na podstawie tych wyroków organ sporządził z urzędu prawidłowe dokumenty ubezpieczeniowe na koncie wnioskodawczyni i powtórnie zweryfikował liczbę ubezpieczonych. Według stanu na dzień 29 lutego 2020 r. była to liczba 51 a nie 49 ubezpieczonych. W związku z powyższym organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie weryfikacji zasadności zwolnienia z obowiązku opłacania składek za marzec - maj 2020 r. a następnie w dniu 8 kwietnia 2022 r. wydał decyzję, znak: 420000/71/111333/2020/RDZ, odmawiającą wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacania składek za wskazany okres. Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. organ poinformował wnioskodawczynię o anulowaniu udzielonej pomocy publicznej w formie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek oraz o powstałej na koncie, z tego tytułu, niedopłacie. Na skutek złożonego w dniu 25 kwietnia 2022 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu którego wyjaśniono, że prawidłowa liczba ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. (zwolnienie za marzec) to 49 pracowników, na dzień 31 marca 2020 r. (zwolnienie za kwiecień) - 42 pracowników, a na dzień 30 kwietnia 2020 r. (zwolnienie za maj) - 38 pracowników, organ zaskarżoną decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 kwietnia 2022 r., odmawiającą wnioskodawczyni zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres marzec - maj 2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia oraz wskazał, że za pomocą bazy REGON ustalono, iż M.B.-K. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 13 maja 2010 r, pod nazwą I. M.B.-K. a zatem spełniła kryterium określone w art. 31 zo ust. 1a pkt 1 ustawy o COVID-19, w postaci rozpoczęcia działalność przed dniem 1 lutego 2020 r., jednak wnioskodawczyni nie spełniła warunków przyznania zwolnienia z opłacenia składek, z uwagi na przekroczenie liczby 49 ubezpieczonych. Organ przypomniał, że taka informacja została przedsiębiorcy przekazana w dniu 6 lipca 2020 r. przez pracownika organu w rozmowie telefonicznej na etapie weryfikacji wniosków, kiedy to również poinformowano przedsiębiorcę o tym, że jest przygotowana w tej sprawie decyzja odmowna. W tym samym dniu przedsiębiorca dokonał korekty wyrejestrowania dwóch ubezpieczonych: T.J. oraz B.H. – z datą 28 lutego 2020 r. Sytuacja ta miała wpływ na liczbę osób zgłoszonych przez płatnika, do ubezpieczeń społecznych na dzień 29 lutego 2020 r. W dniu 8 lipca 2020 r., skierowano wnioski do automatycznego rozpatrzenia i system zweryfikował je poprawnie. W trakcie tego procesu zostało ustalone, że po stronie wnioskodawcy, według stanu na 29 lutego 2020 r., jest zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych 49 ubezpieczonych i przysługuje przedsiębiorcy, prawo do zwolnienia w wysokości 50%. Z uwagi na fakt, że korekta miała miejsce dopiero w lipcu 2020 r. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego zarówno w ocenie organu jak i Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim dokonane przez wnioskującą korekty były bezpodstawne. Na podstawie dokumentów zgłoszeniowych widniejących na koncie wnioskodawcy ustalono, że na dzień 29 lutego 2020 r. liczba osób zgłoszonych do ubezpieczeń wynosi 51 i brak jest osób objętych wskazanymi w ustawie wyłączeniami. Z tego względu, w opinii organu, brak było podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego decyzją organu z dnia 8 kwietnia 2022 r. i dlatego została ona utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którą zaskarżono powyższą decyzję w całości, skarżąca podniosła naruszenie: po pierwsze, przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31zo ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO\/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co polegało na tym, że organ oceniając zasadność wniosku skarżącej w odniesieniu do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień i maj 2020 r. zastosował kryteria oceny tego wniosku odnoszące się do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych wyłącznie za miesiąc marzec 2020 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu, że gdyby organ uwzględnił fakt, że na dzień 31 marca 2020 r. skarżąca zgłosiła do ubezpieczeń społecznych 42, a na dzień 30 kwietnia 2020 r. - 38 ubezpieczonych, wówczas mógłby (i powinien) stwierdzić, że skarżąca spełniła przesłanki do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień i maj 2020 r. zgodnie z art. 31 zo ust. 1a pkt 2 i pkt 3 powyższej ustawy. po drugie, przepisów postępowania art. 77 § 1 w zw. z art. 180 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwie zastosowanie wyrażające się w niezebraniu i niezbadaniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. z pominięciem okoliczności, iż na dzień 31 marca 2020 r. skarżąca zgłosiła do ubezpieczeń społecznych 42, a na dzień 30 kwietnia 2020 r. - 38 ubezpieczonych. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu, że gdyby organ powyższy fakt ustalił i rozpatrzył, wówczas mógłby (i powinien) stwierdzić, że skarżąca spełniłaby przesłanki do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień i maj 2020 r. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu z dnia 6 czerwca 2022 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, dodatkowo rozszerzając argumentację podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę, w granicach tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły – jak już wskazywano - przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) – dalej (jak już wcześniej przyjęto): ustawa o COVID-19. W przepisach art. 31 zo i następnych ustawy o COVID-19 przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek. W myśl art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31 zo ust. 6 ustawy o COVID-19 liczbę ubezpieczonych, o których mowa w ust. 1 i 1a, oblicza się, nie uwzględniając ubezpieczonych będących pracownikami młodocianymi i duchownych. W przedmiotowej sprawie sporne było ustalenie, czy strona skarżąca zgłosiła do ubezpieczeń społecznych taką liczbę osób, która mieściła się w przedziale wskazanym w przywołanym powyżej przepisie. Organ wskazał bowiem, iż na dzień 29 lutego 2020 r. liczba osób zgłoszonych do ubezpieczeń wynosi 51 i brak jest osób objętych wyłączeniami, a co za tym idzie należało odmówić zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres marzec – maj 2020 r. Tym samym jak podkreślił organ, wprawdzie strona skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 13 maja 2010 r., a więc spełniła kryterium określone w art. 31 zo ust. 1a ustawy o COVID-19, gdyż rozpoczęła prowadzenie działalności przed dniem 1 lutego 2020 r., niemniej jednak gdy chodzi o liczbę ubezpieczonych zgłoszonych przez stronę skarżącą do ubezpieczeń społecznych to należy ją badać wyłącznie na dzień 29 lutego 2020 r., gdyż na tej podstawie zdaniem organu ustala się prawo do zwolnienia z opłacania składek za miesiące marzec – maj 2020 r. Zatem, jak przyjął organ, skoro na dzień 29 lutego 2020 r. liczba ubezpieczonych wynosiła 51 osób (a więc przekroczyła 49 osób) to nie można było uczynić zadość wnioskowi strony skarżącej. Z kolei strona skarżąca stoi na stanowisku, iż organ nie zweryfikował ilu ubezpieczonych zgłoszono do ubezpieczeń społecznych według stanu na dzień 31 marca 2020 r. oraz na dzień 30 kwietnia 2020 r. Tym samym organ dokonał błędnej interpretacji art. 31 zo ust. 1a ustawy o COVID-19, gdyż w świetle tego przepisu – wbrew stanowisku organu - dla każdego z miesięcy, którego odrębnie może dotyczyć wniosek o zwolnienie, ustawodawca określił odrębne przesłanki, tj. wskazał okres, w którym wnioskodawca ma być czynnym płatnikiem składek oraz dzień, w którym należy ustalić zgłoszoną przez niego liczbę ubezpieczonych. Tym samym więc każdy z okresów objętych wnioskiem o ulgę powinien zostać poddany odrębnej ocenie. Stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą podziela również sąd. W tym miejscu podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 kpa oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy kpa, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa). Nadto organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Następnie materiał ten powinien zostać oceniony zgodnie z art. 80 kpa w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Co więcej podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Wskazany przepis stanowi bowiem, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Odnotować bowiem należy, iż poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W tym zakresie zaskarżona do sądu decyzja zawiera uchybienia. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie są do końca czytelne. Naruszeniem prawa jest, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego nie do końca jasnym uzasadnieniem, mimo iż na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż ponownie rozpoznając sprawę organ przytoczył treść art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19 i wyjaśnił, że liczba ubezpieczonych weryfikowana jest na dzień 29 lutego 2020 r. i na tej podstawie ustala się prawo do zwolnienia z opłacania składek za marzec – maj 2020 r. Zatem organ administracji nie tylko nie wyjaśnił przepisu prawa będącego podstawą podjętego rozstrzygnięcia ale nie ustalił też, czy liczba ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. nie była inna niż na dzień 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. Zatem mimo, iż w przedmiotowej sprawie odmową zwolnienia organ objął okres od marca do maja 2020 r. to ustaleń w zakresie liczby ubezpieczonych dokonywał jedynie na dzień 29 lutego 2020 r. (brak bowiem informacji o tym, że stan ubezpieczonych był taki sam na dzień 31 marca i 30 kwietnia 2020 r., co na dzień 29 lutego 2020 r.). W zaskarżonej decyzji – jak już podnoszono – organ nie wskazuje w jaki sposób dokonał interpretacji art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19, gdyż ograniczył się on jedynie do przytoczenia jego treści, niemniej jednak zachowanie procesowe organu pozwala sądowi przyjąć, iż organ ten błędnie zinterpretował przepis a tym samym dokonał naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez stronę skarżącą wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 681/20, iż konstrukcja art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19 wskazuje na złożony charakter tego przepisu, z którego jednak można poprawnie wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis ten bowiem, w jego pierwszej części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna - zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz zgłoszonych ubezpieczonych (tj. ich liczby, która musi się mieścić w przedziale od 10 do 49). Tym samym więc odczytując poprawnie wskazany powyżej przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 9 ubezpieczonych. Powyższe organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające oraz prawidłowo uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Mając na uwadze wskazane uchybienia, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją wydaną w pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz strony skarżącej sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym. k.ż.