I OSK 304/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski - spr., Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 657/06 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata Ł. Ż. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) plus należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 3. oddala wniosek skarżącego K. G. o zwrot kosztów podróży. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wa 657/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan sprawy: K. G. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o wydanie zaświadczenia, że zajmuje się on i opiekuje od 1997r. swoją matką H. G. mającą 80 lat i posiadającą I grupę inwalidzką i nie będącą zdolną do samodzielnej egzystencji. Wskazał on, że od 22 maja 2003r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, jego matka H. G. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od października 1997 r., a jemu przysługuje 6 lat do emerytury jako okres nieskładkowy i będzie to musiał udowodnić w przyszłości. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Wójta Gminy C., postanowieniem z dnia [...], odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści i wyjaśnił, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w posiadaniu dokumentów świadczących, że wnioskodawca opiekował się swoją matką od 1997r. Na to postanowienie K. G. złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. K. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że w jego miejscu zamieszkania przeprowadzony został wywiad środowiskowy dla celów opieki społecznej i w związku z tym organ wie, iż sprawuje on opiekę nad matką. Wyrokiem z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wa 657/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 (tzn., gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rodzinny wywiad środowiskowy jest przeprowadzany wyłącznie w celu zebrania odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczenia z pomocy społecznej, a nie w celu ustalenia uprawnień emerytalnych, natomiast w niniejszej sprawie żądanie skarżącego sprowadza się do potwierdzenia przez organ faktów, o których organ dowiedział się na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dla celów uzyskania przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy danych wynikających z oświadczenia sołtysa i matki skarżącego, nie potwierdzają inne dowody urzędowe, w tym rejestry i ewidencje znajdujące się w posiadaniu organu, przepis art. 218 § 2 k.p.a., uprawniający organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego nie miał zastosowania. W związku z tym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmowa wydania zaświadczenia może być uzasadniana tym, że dane, które mają być potwierdzone zaświadczeniem nie pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył K. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo, że organ administracji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków mających na celu wszechstronne zebranie materiału dowodowego, pominął wywiad środowiskowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu, w rozumieniu tego przepisu, są dane, którymi organ dysponuje w ramach wykonywania ustawowo określonych zadań oraz, że dane te winny być uzyskane wyłącznie w postępowaniu, które służyło celowi analogicznemu do tego, w związku z którym strona zwraca się o wydanie zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracyjny drugiej instancji dopuścił się naruszania art. 7 k.p.a., albowiem nie podjął wszelkich niezbędnych kroków mających na celu wszechstronne zebranie materiału dowodowego. Wskazano, że postępowanie, w ramach którego sporządzono wywiad środowiskowy, służyło właśnie ustaleniu prawa skarżącego do świadczeń z pomocy społecznej, w związku z czym należało przyjąć, że dane wynikające z zapisów wywiadu środowiskowego mogły i powinny stanowić podstawę do wydania zaświadczenia, którego domagał się od organu skarżący. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu, w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a., są dane, którymi organ dysponuje w ramach wykonywania ustawowo określonych zadań, nie znajduje potwierdzenia w literalnej wykładni tego przepisu. K. G. wskazał także, że w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej interpretacji art. 218 § 1 k.p.a., bowiem dokonana interpretacja zawęża hipotezę wskazanej normy, która, w ocenie skarżącego, nie zawiera wywiedzionej przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy dodatkowej przesłanki warunkującej wydanie zaświadczenia. Podniesiono, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o dane znajdujące się w posiadaniu organu, a potwierdzające fakt, którego poświadczenia domaga się strona, niezależnie do charakteru postępowania, w związku z którym dane te zostały pozyskane. Wskazano, że ratio legis art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. jest umożliwienie stronie uzyskania urzędowego poświadczenia faktu, niezależnie od celu, dla którego zaświadczenie ma być wykorzystywane, jeśli tylko organ dysponuje danymi, które na takie poświadczenie pozwalają, we wszystkich przypadkach, kiedy poświadczenie takie służy interesowi prawnemu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. G. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r., o którym wyżej mowa. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną K. G. powołując się na treść przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) postawił w skardze zaskarżonemu wyrokowi dwa zarzuty. W pierwszym zarzucił omawianemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy i w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo, że organ administracji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków mających na celu wszechstronne zebranie materiału dowodowego, pominął wywiad środowiskowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut uznać należy za chybiony. Sąd, kontroli pod kątem zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], dokonał w ramach zakreślonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normującego postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (jak też przed innymi organami i podmiotami które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania tego rodzaju spraw), jak również w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między podmiotami wymienionymi w art. 1 pkt 3 tego Kodeksu oraz w sprawach wydawania zaświadczeń - nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 7 kpa jest przepisem procedury administracyjnej a nie normą prawa materialnego, więc Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], przepisu tego nie stosował. Z kolei zaś w sytuacji, gdy danych wynikających z oświadczenia sołtysa i matki skarżącego, nie potwierdzają inne dowody urzędowe ( rejestry czy ewidencje) znajdujące się w posiadaniu organu, przepis art. 218 § 2 k.p.a., uprawniający organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego nie miał zastosowania. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zaprezentował wyżej przedstawione stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Drugi z wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczył naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię przy czym w tym przypadku jako przepisy, które zostały - zdaniem skarżącego - błędnie zinterpretowane przez Sąd wskazano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a to art. 218 § 1 w zw. z art.217 § 2 pkt 1. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że powołane przepisy nie są przepisami prawa materialnego, a należą do grupy przepisów zamieszczonych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego obowiązującego organy administracyjne przy wydawaniu zaświadczeń. Przepisów tych Sąd nie stosował. Badając bowiem legalność zaskarżonego aktu administracyjnego sąd administracyjny dokonuje wprawdzie oceny czy został on wydany w zgodzie z obowiązującym stanem prawnym, w tym przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, ale przepisów tych bezpośrednio nie stosuje. Jak wykazano Sąd w tym postępowaniu - badającym legalność - działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeśli więc wnoszący skargę kasacyjną zamierza postawić w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to musi to uczynić w odniesieniu do przepisów w/w. ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując konkretny przepis -przepisy tej ustawy, którym Sąd uchybił. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie to właśnie naruszenie norm postępowania - tylko administracyjnego - było jej przedmiotem tyle tylko, że zarzuty zawarte w podstawach kasacyjnych dotyczyły norm postępowania administracyjnego, których sąd, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, bezpośrednio nie stosował. K. G. wystąpił do organu administracji o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że zajmuje się on i opiekuje od 1997r. swoją matką H. G. mającą 80 lat, posiadającą I grupę inwalidzką i nie będącą zdolną do samodzielnej egzystencji od miesiąca października 1997r. podając przy tym, że od dnia 22 maja 2003r. pozostaje bez zatrudnienia (bezrobotny - bez prawa do zasiłku), przysługuje mu zaś 6 lat do emerytury jako okres nieskładkowy co będzie musiał udowodnić w przyszłości. W świetle obowiązującego prawa organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Fakt, że w 2003r. został przeprowadzony u skarżącego rodzinny wywiad środowiskowy nie oznacza jeszcze, że organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie żądanej treści. Wywiad ten bowiem był przeprowadzany wyłącznie w celu zebrania odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczenia z pomocy społecznej, nie zaś w celu ustalenia uprawnień emerytalnych. W rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącego sprowadza się do potwierdzenia przez organ faktów, o których organ dowiedział się na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dla celów uzyskania przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej. Inaczej mówiąc wywiad środowiskowy został przeprowadzony w innym celu i dotyczył innych kwestii. Jeżeli więc organ administracji, jak ma to miejsce w tej sprawie, nie prowadzi dokumentacji dotyczącej osób sprawujących opiekę np. nad członkami rodziny, to nie ma obowiązku wydawania zaświadczenia w tym przedmiocie. Dowody, których domaga się skarżący powinny więc zostać przeprowadzone innymi środkami, albowiem kwestia zaliczenia okresów do emerytury nie leży w ogóle w kompetencji organów gminy. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a zatem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wniosek skarżącego o zwrot kosztów podróży podlegał oddaleniu, ponieważ jego stawiennictwo na rozprawie (zgodnie z pouczeniem) nie było obowiązkowe zaś jego interesy były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.