II GZ 301/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń S. Spółki z o.o. w L. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2653/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia: oddalić zażalenia. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmówił S. Spółki z o.o. w L. wstrzymania wykonania objętej skargą tej spółki decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2019 r., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Sąd wskazał, że w wywiedzionej przez spółkę skardze na wymienioną decyzję zawarty został wniosek o wstrzymanie w całości wykonania tej decyzji z uwagi na niewątpliwe niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w zakresie dalszego prowadzenia działalności gospodarczej i funkcjonowania spółki. Sąd I instancji podkreślił, że żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja, którą stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – zaskarżona decyzja wydana została miedzy innymi na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, dalej: p.f.), który ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wniosek stronie nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarżąca żąda wstrzymania wykonania aktu, który w istocie nie nadaje się do wykonania (nie posiada cech wykonalności w rozumieniu art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.)). Skarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzi po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. S. Spółka z o.o. w L., zażaleniem zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji GIF mimo, że: (i) spółka uprawdopodobniła, że wykonanie decyzji GIF powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w tym szczególności daleko idących szkód finansowych, a nawet niewypłacalności spółki; (ii) decyzja GIF, jako powodująca skutki materialnoprawne w postaci utraty prawa do prowadzenia działalności aptecznej i nakazu zaprzestania jej prowadzenia - jest wykonalna, a Sąd może wstrzymać jej wykonanie w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty strona wniosła o uchylenie postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji GIF; alternatywnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Postanowienie Sądu instancji zostało również objęte zażaleniem Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, który zaskarżając postanowienie w całości zarzucił mu naruszenie: A. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten uprawnia sąd do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji jedynie wobec decyzji konstytutywnych, podlegających wykonaniu przez adresata, co oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza wynikającą z zawartego w art. 45 Konstytucji RP prawa do sądu zasadę efektywności sądowej kontroli administracji; B. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bez merytorycznego rozpoznania wniosku spółki przez sąd, to jest z pominięciem analizy okoliczności wskazanych przez stronę we wniosku o wstrzymanie wykonania, które w ocenie przedsiębiorcy wskazywać miały na spełnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem decyzji przed rozpoznaniem skargi na wypadek jej uwzględnienia przez sąd. Podnosząc te zarzuty Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia, tak spółki S., jak i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, albowiem nie podważają prawidłowości oceny żądania wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2019 r., przede wszystkim zaś prawidłowości oceny charakteru tejże decyzji w aspekcie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Mając na uwadze zarówno treść motywów objętego zażaleniami postanowienia, jak i zarzutów zażaleń, stwierdzić należy, że kluczowym dla oceny trafności orzeczenia Sądu I instancji jest kwestia charakteru decyzji objętej skargą. Sporna decyzja za przedmiot rozstrzygnięcia miała stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jak wynika z art. 104 ust. 2 p.f. stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który ją wydał. Na kanwie tego przepisu, w literaturze przedmiotu wskazuje się, że art. 104 wymienia sytuacje, w których dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Do wygaśnięcia zezwolenia dochodzi z mocy prawa (automatycznie) w chwili ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 1 prawa farmaceutycznego. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 2, ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia (w: Olszewski Wojciech L. (red.), Prawo farmaceutyczne. Komentarz, Opublikowano: WK 2016). Słusznie wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że: "zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzi po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji.". Konsekwencją tej niewadliwej wykładni art. 104 ust. 2 p.f. i określenia rodzaju decyzji objętej skargą, była również niewadliwa ocena wniosku strony w aspekcie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., przewidując możliwość wstrzymania wykonania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania, odnosi się do aktów lub czynności cechujących się przymiotem wykonalności (posiadających cechy wykonalności). Zaskarżona decyzja, jak już wskazano, przymiotu tego nie posiada, gdyż wyłącznie potwierdza zaistniały stan prawny, a więc że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia. Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty pomieszczone w punkcie 1) ii zażalenia spółki S. oraz w punkcie A Rzecznika Małych i Średnich przedsiębiorstw. Nie są również zasadne pozostałe zarzuty obu zażaleń, albowiem omówiony stan prawny sprawy usuwał Sądowi I instancji możliwość dokonania oceny wniosku skarżącej spółki przez pryzmat przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.