II SA/Wr 231/20

TEZY 1. Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada ogólnych uprawnień kontrolnych w zakresie gospodarowania wodami, w tym korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych. 2. Kompetencji kontrolnych nie można natomiast utożsamić z czynnościami w sprawach wykroczenia, do przeprowadzenia których Inspekcja Ochrony Środowiska jest niewątpliwie uprawniona na mocy art. 10b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska SENTENCJA Sygn. II SA/Wr 231/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Adrianna Gaj po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s we W. na zarządzenie pokontrolne D.Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód polegających na wprowadzeniu do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zarządzeniem pokontrolnym z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WIOŚ") zarządził wobec Prezesa Zarządu A sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca") wystąpić do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni we W. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód polegającego na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (termin realizacji: niezwłocznie). Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia, WIOŚ wydał opisany wyżej nakaz na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 VII 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396, ze zm.) – dalej jako "uioś", w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 2 IX 2019 r. – 8 I 2020 r. w należącym do skarżącej B we W. (kompostownia). WIOŚ wyjaśnił, że w trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie kompostowni powstają ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe (azot amonowy i fosfor ogólny) wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 28 VI 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. poz. 1220) – dalej jako "rozporządzenie". Ścieki te odprowadzane są do miejskiej sieci kanalizacyjnej, mimo że skarżąca nie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, wymaganym w takich przypadkach mocą art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 3 ustawy z 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.) – dalej jako "pr.w.". W takich okolicznościach należało zarządzić, by skarżąca wystąpiła o wydanie stosownego pozwolenia. W skardze skarżąca zakwestionowała zarządzenie pokontrolne zarzucając naruszenie: 1) art. 334 oraz 335 ust. 1 pr.w. w związku z art. 2 ust. 1 uioś, poprzez przekroczenie kompetencji w wyniku rozstrzygnięcia przez WIOŚ, na podstawie zarządzenia pokontrolnego, istnienia obowiązku złożenia przez skarżącą wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy rzeczone rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji WIOŚ, a jest domeną właściwych organów Wód Polskich; 2) art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś oraz art. 12 ustawy z 6 III 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292, ze. zm.) – dalej jako "pr.przedsięb.", poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego bez poczynienia ustaleń stanu faktycznego w toku przeprowadzonej kontroli, ponieważ zdaniem skarżącej organ nie wykazał i nie poczynił ustaleń będących udowodnioną podstawą nałożenia na skarżącą obowiązków wynikających z zarządzenia pokontrolnego, to jest zaniechał dokonania wymaganych ustaleń stanu faktycznego, nie wskazując, że w ściekach przemysłowych skarżącej znajdują się substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 34 pkt 3 w związku z art. 389 pkt 2 pr.w.; 3) art. 10 ust. 2 pr.przedsięb., poprzez zarządzenie wystąpienia do właściwego organu Wód Polskich z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, pomimo że organ nie ustalił, jakie konkretnie substancje znajdują się w ściekach przemysłowych skarżącej, co stanowi ewentualny warunek powstania po stronie skarżącej obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie stwierdził, że przedmiotowe ścieki mogą zawierać takie substancje, tym samym organ nie rozstrzygnął wątpliwości dotyczących rodzaju substancji znajdujących się w ściekach przemysłowych, a zatem, zdaniem skarżącej, istniejące wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na jej korzyść. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; orzeczenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie, składając nadto wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów, tj.: decyzji Marszałka Województwa W. z [...] (znak: [...]); umowy nr [...] z [...], protokołu kontroli nr [...]; na okoliczność potwierdzenia, że ścieki zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego oraz opisania sposobu odprowadzania tych ścieków. Wniósł również o rozpoznanie skargi na rozprawie. WIOŚ wyjaśnił, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia kompetencji. Kompetencje kontrolne WIOŚ są bardzo rozległe, a kontrole kompleksowe prowadzone są w zakresie wszystkich komponentów. Kontrola w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska powoduje, że inspektorzy WIOŚ sprawdzają czy działalność jest zgodna z przepisami szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska. Co do zarzutu wskazującego na brak przeprowadzenia ustaleń dotyczących składu chemicznego odprowadzanych przez skarżącą ścieków wyjaśniono, że oczywistym jest, że w wyniku procesów przetwarzania zielonych organicznych odpadów powstają ścieki zawierające związki azotu i fosforu. Potwierdzeniem zawartości w odciekach z kompostowni substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, mogą być zapisy pozwolenia zintegrowanego wydanego innemu podmiotowi na prowadzenie instalacji kompostowni odpadów ulegających biodegradacji, w tym zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanej w P. (decyzja Marszałka Województwa W. z dnia [...] znak: [...]). W pozwoleniu tym opisano skład tego rodzaju ścieków wskazując m.in. na występowanie azotu i fosforu. WIOŚ podkreślił, że w świetle postanowień rozporządzenia nie ma znaczenia ilość substancji szkodliwych występujących w odprowadzanych ściekach. Wyjaśniono również, że w protokole kontroli znalazło się błędnie sformułowanie, że ścieki "mogą zawierać substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego". W świetle jednak przytoczonych wyżej argumentów zapis protokołu winien mieć brzmienie: "zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego". Zaznaczono też, że skarżąca nie odmówiła podpisania protokołu kontroli, podpisała protokół kontroli bez uwag i w konsekwencji nie przedstawiła swojego stanowiska w sprawie. Nadto Prezes Zarządu przyjął pouczenie z art. 476 pr.w., tj. za wykroczenie polegające na szczególnym korzystaniu z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Uznano to za przyjęcie ustaleń kontroli. Zasadnym więc było wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o przyjętą przez skarżącą treść protokołu kontroli. Pismem procesowym z 22 VI 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę podkreślając, że WIOŚ oparł swoje ustalenia co do składu odprowadzonych ścieków na przypuszczeniach, zaś wniesienie uwag czy zastrzeżeń do protokołu nie jest warunkiem dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 X 2020 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy złożony przez WIOŚ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś, organ może na podstawie ustaleń kontroli wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 uioś, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest więc władczym aktem administracyjnym, a jego wydanie skutkuje nawiązaniem stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem a adresatem zarządzenia. Adresat zobowiązany jest wykonać zarządzenie pod rygorem odpowiedzialności za wykroczenie określone w art. 31a uioś. Sąd, badając zarządzenie pokontrolne, powinien uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W kontrolowanej sprawie przedmiotem zarządzenia pokontrolnego objęta była problematyka szczególnego korzystania z wód w rozumieniu art. 34 pkt 3 pr.w., tj. wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w rozporządzeniu. Przede wszystkim zgodzić należy się z zarzutem skargi, że Inspekcja Ochrony Środowiska (dalej jako "IOŚ") nie posiada ogólnych uprawnień kontrolnych w zakresie gospodarowania wodami, w tym korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych. Jak to expressis verbis wynika z art. 335 ust. 1 w zw. z art. 334 pr.w. kompetencje kontrolne w tym przedmiocie posiadają przede wszystkim Wody Polskie. Sąd zwraca uwagę, że art. 1 uioś stanowi, że IOŚ jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Przepis ten mógłby sugerować, że kompetencje kontrolne IOŚ oparte są na klauzuli generalnej (zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska lub jego elementów). Teza taka nie koresponduje jednak z art. 2 uioś, który zadania IOŚ, w tym zadania kontrolne, określa w sposób enumeratywny. To zaś oznacza, że zawsze musi wystąpić wyraźna podstawa prawna przyznająca IOŚ uprawnienia kontrolne w określonym obszarze środowiska. Jeśli chodzi o kompetencje kontrolne IOŚ w zakresie gospodarowania wodami to art. 2 ust. 1 pkt 17a uioś stwierdza jedynie, że IOŚ wykonuje zadania określone w pr.w. Z kolei analiza unormowań zawartych w pr.w. prowadzi zaś do wniosku, że uprawnienia kontrolne IOŚ zostały tam ograniczone do ściśle określonych kwestii wskazanych w art. 118 ust. 1 i w art. 335 ust. 5 pr.w. Regulacja z art. 118 pr.w. przyznaje IOŚ kompetencje kontrolne w zakresie nawożenia gruntów azotem. Według zaś art. 335 ust. 5 pr.w., IOŚ wykonuje kontrolę w zakresie: 1) przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie pr.w. i przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach zintegrowanych dotyczącą pobranych wód oraz ochrony wód przed zanieczyszczeniami; 2) przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń dotyczącą stosowania programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu przez podmioty prowadzące produkcję rolną i działalność, o których mowa w art. 102 ust. 1 pr.w. W konsekwencji stwierdzić należy, że przedmiot kwestionowanego skarga zarządzenia pokontrolnego nie mieścił się w zakresie ustawowych kompetencji kontrolnych IOŚ. Kompetencji kontrolnych nie można natomiast utożsamiać z czynnościami w sprawach o wykroczenia, do przeprowadzenia których IOŚ jest niewątpliwie uprawniona na mocy art. 10b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uioś w zw. z art. 476 ust. 1 pr.w. Jak wynika z powołanych przepisów, w przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia wykroczenia w postaci korzystania z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej, IOŚ może przeprowadzić czynności wymienione w art. 10b ust. 2 uioś (m.in.: dokonanie oględzin pomieszczeń i innych miejsc, żądanie pisemnych lub ustnych informacji, gromadzenie i zabezpieczanie dowodów). Czynności te prowadzą do zastosowania sankcji lub środków wychowawczych, co potwierdza art. 10b ust. 2 pkt. 5 i 8 uioś. Organy IOŚ uprawnione są w tym zakresie do udzielenia pouczeń, zwracania uwagi, ostrzegania lub stosowania innych środków oddziaływania wychowawczego oraz do nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Rezultatem tego rodzaju czynności nie może zaś być zastosowanie środka w postaci zarządzenia pokontrolnego. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że w okolicznościach rozpatrywanej skargi celem i przedmiotem prowadzonej przez WIOŚ kontroli było sprawdzenie "przestrzegania przepisów ustawy o odpadach", co jednoznacznie określono w protokole kontroli. Była to kontrola problemowa, pozaplanowa i interwencyjna (najprawdopodobniej w związku z pożarem). Zakresem przedmiotowym kontroli nie były objęte kwestie przestrzegania przez skarżącą przepisów pr.w., w tym szczególne korzystanie z wód. Szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, nie jest regulowane przepisami ustawy o odpadach. Jak wyżej zaznaczono, jest to instytucja unormowana w art. 34 pkt 3 pr.w., tak więc w ogóle nie mieściła się w zakresie określonego przez WIOŚ przedmiotu kontroli. Należy podkreślić, że do podstawowych standardów postępowania kontrolnego należy przestrzeganie wyznaczonego uprzednio przez organ przedmiotu kontroli, zwłaszcza w przypadku kontroli problemowej, która w przeciwieństwie do kontroli kompleksowej ograniczona jest wyłącznie do ściśle określonych aspektów działalności podmiotu kontrolowanego. Zasada ta wyeksponowana jest zwłaszcza w art. 49 ust. 9 pr.przedsięb. stanowiącym, że zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Sąd ma świadomość, że przepisów art. 45 – 60 pr.przedsięb. nie stosuje się do kontroli prowadzonej na podstawie uoiś w zakresie gospodarki odpadami. Wyłącznie to nie może być jednak interpretowane w kierunku uprawniającym organ do tego, by przy okazji kontroli w zakresie gospodarki odpadami weryfikować również inne kwestie, które nie są z tym niezwiązane. Wykroczenie w trakcie kontroli poza "zakres gospodarki odpadami" wymaga zatem – na zasadach ogólnych - wyraźnego upoważnienia (art. 49 ust. 7 pkt 6 pr.przedsięb.). W przeciwnym razie kontrola w takim zakresie narusza art. 49 ust. 9 pr.przedsięb. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne stanowi wynik czynności kontrolnych dokonanych poza zakresem przedmiotowym kontroli, tak więc również z tego powodu nie spełniało ono warunku zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę, że w toku kontroli nie przeprowadzono żadnych czynności dowodowych, na podstawie których można by uznać, że ścieki przemysłowe z kompostowni prowadzonej przez skarżącą zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wymienione w rozporządzeniu. Skarżąca podkreśliła w skardze, że tego rodzaju stwierdzenia mają charakter specjalistyczny i powinny zostać poprzedzone przeprowadzeniem badań (ekspertyzy). WIOŚ z kolei wyjaśnił, że swoje ustalenia opiera m.in. na danych literaturowych, nie wskazując ich jednak konkretnie. W ocenie Sądu nie ma również podstaw, by okoliczność tę opierać na danych zawartych w decyzji administracyjnej dotyczącej innego podmiotu i innej instalacji. Także przedłożona przez WIOŚ umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawarta pomiędzy skarżącą a C S.A. we W. oraz protokół z kontroli skarżącej przeprowadzonej w 2014 r. nie wskazują, jaki jest skład ścieków odprowadzanych z prowadzonej przez nią kompostowni. Jakkolwiek WIOŚ jest niewątpliwie organem specjalistycznym, dokonującym niejednokrotnie ocen wymagających wiedzy specjalnej, to jednak ich formułowanie w ramach postępowań sformalizowanych (w tym kontrolnych) musi odpowiadać wymaganiom procesowej wiarygodności. W okolicznościach kontrolowanej sprawy takich wymagań zaś nie spełniono. Zasygnalizować chociażby wypada, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, że zarówno w protokole kontroli jak i w zaleceniach pokontrolnych WIOŚ posługuje się trybem przypuszczającym dla stwierdzenia występowania w ściekach substancji szczególnie szkodliwych ("mogą zawierać substancje szczególnie szkodliwe"). Dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia nie ma natomiast znaczenia, że skarżąca podpisała protokół kontroli bez uwag i zastrzeżeń oraz przyjęła upomnienie udzielone w ramach postępowania mandatowego z art. 476 pr.w. Okoliczność niezłożenia przez skarżącą uwag czy zastrzeżeń do protokołu kontroli nie ma również znaczenia dla możliwości kwestionowania przez nią zarządzenia pokontrolnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zaskarżone zarządzenie pokontrolne należało uchylić na zasadzie art. 146 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 697, tj. wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).