III OSK 5453/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 599/20 w sprawie ze skargi Starosty P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. z dnia 6 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 599/20, po rozpoznaniu skargi Starosty P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. z dnia 6 marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. z dnia 18 października 2019 r., nr [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I. (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") zawiadomił o prowadzonym, na wniosek Gminy Ł., postępowaniu administracyjnym w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – zarurowanego odcinka rowu [...], który stanowi ujście do rzeki Ł. – zlokalizowanego na działce nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, będącej we władaniu Starosty P. Decyzją z dnia 18 października 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 188 ust. 1 i art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", nakazał Staroście P. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego poprzez wykonanie prac polegających na odbudowie urządzenia wodnego – rurociągu stanowiącego ujściowy odcinek rowu [...] do rzeki Ł. znajdującego się na działce nr [...] obręb W., będącej we władaniu Starosty P., stanowiącej własność Skarbu Państwa. W decyzji organ określił także warunki przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia oraz termin wykonania operatu wodnoprawnego i jego przedłożenia organowi. W złożonym odwołaniu Starosta P. podniósł, że błędne było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – zarurowanego odcinka rowu [...] na działce nr [...]. Funkcja rowu niezmiennie jest taka sama: przedmiotowy rów jest rowem melioracji wodnej. Wymaga on wykonania prac konserwacyjnych, zgodnie z art. 205 ustawy Prawo wodne. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w B. (dalej: "Dyrektor RZGW"), decyzją z dnia 6 marca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na właściciela działki obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rurociągu melioracyjnego Ø 400 mm, zlokalizowanego na działce o nr [...], obręb W., gm. Ł., powiat p., poprzez wykonanie prac polegających na: wycince drzew rosnących bezpośrednio nad rurociągiem lub w jego bliskim sąsiedztwie, udrożnieniu rurociągu poprzez usunięcie przeszkód w miejscach powstałych ubytków gruntu (lejów), wymianie uszkodzonych rur betonowych, z zachowaniem istniejących parametrów rurociągu melioracyjnego (średnica, spadek), oczyszczeniu światła rurociągu (odmuleniu), uporządkowaniu terenu po przeprowadzeniu prac. Organ ustalił termin wykonania prac do dnia 31 sierpnia 2020 r. W skardze do sądu Starosta P. zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 191 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia, podczas gdy rurociąg stanowi urządzenie melioracji wodnej i w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 205 ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierająca usprawiedliwione podstawy. Zdaniem tego Sądu z materiału aktowego nie wynika, czy przedmiotowe postępowanie dotyczy jakiegokolwiek interesu prawnego lub obowiązku wnioskującej Gminy Ł. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dokumentu stwierdzającego, czy ta Gmina jest np. właścicielem jakiejś sąsiedniej nieruchomości, na którą oddziałuje wskazane przez organ urządzenie wodne (zarurowany odcinek rowu – rurociągu stanowiącego ujściowy odcinek rowu [...] do rzeki Ł.) ewentualnie, gdzie znajduje się wskazywana w sentencji zaskarżonej decyzji: "budowla drogowa w ciągu drogi gminnej". Brak stosownych dokumentów uniemożliwia weryfikację statusu Gminy Ł. w przedmiotowej sprawie. Co więcej w piśmie z dnia 26 marca 2019 r. Gmina Ł. wniosła o: "przeprowadzenie lustracji w terenie odcinka rurociągu Ø 400 mm, który stanowi ujściowy odcinek rowu [...] do rzeki Ł., działka nr ewid. [...], mając na uwadze poprawę stosunków wodnych na powyższym terenie oraz kompetencje Waszego Zarządu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji tak sformułowany wniosek nie daje odpowiedzi, czego w istocie żąda wnioskodawca; czy wnosi o wszczęcie postępowania, które winno się toczyć w oparciu o art. 191 ustawy Prawo wodne, czy w oparciu o art. 206 Prawa wodnego, czy w oparciu o inną podstawę prawną. Powyższe uchybienia mogły mieć w ocenie Sądu meriti istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ samo stwierdzenie, że Gmina nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu, powinno skutkować na tym etapie postępowania jego umorzeniem, natomiast ewentualne sprecyzowanie przez Gminę wniosku w taki sposób, że w istocie żąda ona rozstrzygnięcia w oparciu o art. 206 ustawy Prawo wodne, będzie skutkowało koniecznością przekazania sprawy według właściwości Dyrektorowi RZGW. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wydanie przez organ decyzji bez wyjaśnienia statusu i treści żądania wnioskodawcy było co najmniej przedwczesne, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. (brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy) i art. 61 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, oraz procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 191 ust 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organ II instancji związany był dyspozycją jednego z podmiotów postępowania, a w konsekwencji braku wezwania takiego podmiotu do sprecyzowania żądania przez co działania organu wykraczały poza jego ustawowe uprawnienia pomimo tego, że ten sam przepis zezwala mu na działanie z urzędu i co zostało przez niego zastosowane. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ II instancji w żadnym miejscu swojego rozstrzygnięcia nie wskazał, że działa na podstawie dyspozycji jakiejkolwiek strony. Wręcz przeciwnie, stanowczość sformułowań zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji wskazuje wprost na działanie z urzędu. W ocenie skarżącego kasacyjnie w takiej sytuacji, być może organ powinien to zasygnalizować w treści decyzji, jednakże brak takiego sformułowania nie dyskwalifikuje decyzji jako niemożliwej do utrzymania w porządku prawnym tylko z tego powodu. A żadnych innych istotnych powodów Sąd nie wskazał na uzasadnienie uchylenia decyzji II instancji. Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się w jego imieniu przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie sprzeciwiła się temu oświadczeniu. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutów i argumentów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczących wadliwej wykładni postanowień art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Przepis ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne rów jest urządzeniem wodnym. Decyzja wydawana na gruncie art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest tzw. decyzją restytucyjną. Jej celem jest bowiem przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód, (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). "Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód."( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II SA/Bk 24/20, LEX nr 2945415). Przepis art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne ma charakter materialnoprawny, ponieważ określa zarówno kompetencje organu administracji właściwego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, jak i przesłanki restytucyjnej decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Tym samym nieuprawnione jest stanowisko skarżącego organu, że przepis ten zawiera w istocie normy o charakterze mieszanym - materialnym jak i procesowym. Podkreślenia wymaga, że aby organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, z urzędu lub na wniosek mógł skorzystać z dyspozycji art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne i wydać decyzję nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, powinien ustalić w prowadzonym przez siebie postepowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przede wszystkim zauważyć, że zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie toczyło się na wniosek Gminy Ł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie podniesiono, że z materiału aktowego nie wynika, czy przedmiotowe postępowanie dotyczy jakiegokolwiek interesu prawnego lub obowiązku Gminy Ł., co uniemożliwia weryfikację statusu podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Gmina Ł. wniosła jedynie o: "przeprowadzenie lustracji w terenie odcinka rurociągu Ø 400 mm, który stanowi ujściowy odcinek rowu [...] do rzeki Ł., działka nr ewid. [...]". Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że tak sformułowany wniosek nie daje odpowiedzi odnośnie zakresu żądania wnioskodawcy; czy wnosi o wszczęcie postępowania, które winno się toczyć w oparciu o art. 191 ustawy Prawo wodne, czy w oparciu o art. 206 tej ustawy. Jednakże organ administracji, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, jest związany wskazaną podstawą żądania. W postanowieniu z dnia 17 maja 2022 r., sygn. III OW 113/21 (LEX nr 3345411) NSA zwrócił uwagę, że: "W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.". Skarżący kasacyjnie argumentuje, że "organ II instancji w żadnym miejscu swojego rozstrzygnięcia, czy uzasadnienia decyzji nie wskazał, iż działa na podstawie dyspozycji jakiejkolwiek strony. Wręcz przeciwnie stanowczość sformułowań zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji wskazuje wprost na działanie z urzędu. W ocenie skarżącego [...] brak takiego sformułowania nie dyskwalifikuje decyzji jako niemożliwej do utrzymania w porządku prawnym tylko z tego powodu.". W myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Wskazać należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Co istotne przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym (art. 138 K.p.a.), nie jest dopuszczalna konwersja trybu postępowania – z postepowania na wniosek na postępowanie z urzędu. Stanowi to istotne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak podniesiono wyżej obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym samym trybie i w taki sposób, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Przy czym prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy, należy zawsze do podmiotu inicjującego dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania, jak i rozpatrujący odwołanie, jest w obu instancjach związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania strony, organ administracji nie jest uprawniony ex officio do zmiany kwalifikacji prawnej jej żądania. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy Gmina nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu to powinno skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast ewentualne sprecyzowanie przez Gminę wniosku w taki sposób, że w istocie żąda ona rozstrzygnięcia w oparciu o art. 206 ustawy Prawo wodne, będzie skutkowało koniecznością przekazania sprawy według właściwości Dyrektorowi RZGW na podstawie art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.