I OSK 299/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Choroszcz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 621/14 w sprawie ze skargi Gminy Choroszcz na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 621/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Choroszcz na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Choroszcz z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], na wniosek L. G., został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości, położonej we wsi K. gm. Choroszcz, oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. 0,8155 ha, w wyniku którego powstały, m.in. działki nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 0,2183 ha, a z dniem kiedy ta decyzja stała się ostateczna nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 0,2183 ha, stała się własnością Gminy Choroszcz. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta Białostocki ustalił na rzecz L. S. odszkodowanie za ww. działki, w wysokości 51.607,00 zł, a taka wartość nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 31 marca 2014 r., zobowiązując do wypłaty odszkodowania Burmistrza Choroszczy. Burmistrz Choroszczy w odwołaniu wskazał, że roszczenie odszkodowawcze za grunty wydzielone pod drogi publiczne ulega przedawnieniu, ponieważ jest roszczeniem majątkowym podlegającym regulacjom kodeksu cywilnego i podniósł, że Sąd Apelacyjny w Białymstoku I Wydział Cywilny w postanowieniu z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt I A Ca 353/13, w sprawie o zapłatę odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...] nie usunął z obrotu prawnego porozumienia zawartego w 1996 r., to tym bardziej do uznania za nieistniejące porozumienia nie miał prawa Starosta Białostocki. Wojewoda Podlaski, wymienioną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wyjaśniając, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejęte działki nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, albowiem uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości, a tym samym porozumienie z dnia 6 września 1996 r., na mocy którego ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczone działki, a L. S. zwolniła Gminę Choroszcz od jego zapłaty, nie mogło organu wywołać skutków prawnych. Wojewoda nie podzielił też podniesionego zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wydzielone grunty. Skargę na powyższą decyzję wniósł Burmistrz Choroszczy, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności przedawnienia roszczenia o odszkodowanie oraz zwolnienia Gminy z długu; art. 117 § 1, art. 118 i art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia oraz art. 509 k.c. poprzez nieuwzględnienie faktu zwolnienia Gminy z długu. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Podlaski, wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał: Z decyzji o podziale z dnia [...] sierpnia 1996 r. wynikało, że działki o numerze [...], [...] i [...], na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przechodzą na własność Gminy Choroszcz z dniem uprawomocnienia się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją. Nie ulega wątpliwości, że przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego, nie doszło do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości. L. Glińska nie utraciła zatem prawa do domagania się odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiące podstawę prawną decyzji podziałowej, nie dawały bowiem podstaw do odstąpienia od obowiązku ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa nieruchomości, tym samym właściciel nieruchomości nie mógł zrzec się przysługującego mu odszkodowania. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest bowiem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 5 pozbawione było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Nie zmienia wskazanego charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 tej ustawy. Brak jest zatem podstaw do zastosowania w stosunku do uprawnienia odszkodowawczego cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 Kodeksu cywilnego. Jakkolwiek bowiem przepis ten określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że omawiane uprawnienie odszkodowawcze mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. Ponadto sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z 31 marca 2014 r. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek nr [...], [...]8 i [...] wydzielonych pod drogi z gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Choroszcz, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 117 § 1, art. 118 i art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia, 2) art. 509 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie faktu zwolnienia gminy z długu, 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności przedawnienia roszczenia o odszkodowanie oraz zwolnienia gminy z długu. L. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Skargę kasacyjną stanowią zarzuty w dwóch kwestiach, przedawnienie roszczenia o odszkodowanie i zwolnienie Gminy z długu. Zarzuty te skarżąca Gmina podnosiła w całym postępowaniu i administracyjnym, i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. Zarówno Wojewoda Podlaski, jak i Wojewódzki Sąd ustosunkowując się do tych zarzutów przedstawiły stanowisko, z którym należy się zgodzić. Gmina Choroszcz stała się właścicielką działek, wydzielonych z nieruchomości L. S. przy zatwierdzeniu podziału jej nieruchomości. Podział miał miejsce pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), której art. 10 ust. 5 stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stają się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), przewiduje, że za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność podmiotu publicznego, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a w przypadku gdy do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisów tych wynika, że zarówno w dacie kiedy nastąpił podział nieruchomości, jak i dzisiaj – w dacie wydawania decyzji o odszkodowaniu, z podziałem nieruchomości było związane przejście z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotu publicznego. Przejście prawa, zatem po prostu wywłaszczenie nieruchomości, inaczej tylko nazwane, następowało więc nie na mocy porozumienia cywilnego między podmiotem publicznym, a prywatnym, ale z mocy prawa. Za przejście prawa własności przepisy przewidywały i przewidują nadal odszkodowanie, ustalane i wypłacone tak jak przy wywłaszczeniu nieruchomości. Jak zasadnie podkreślił to Wojewoda Podlaski, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny odszkodowanie to nie było i nie jest prawem samodzielnym, ale pochodnym, jako ściśle związane z przejściem prawa własności. Zarówno zatem przejście prawa własności, jak i związane z tym odszkodowanie mają charakter publicznoprawny, regulowany przepisami prawa administracyjnego materialnego. Do kwestii tych nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego. Prawo administracyjne może odsyłać do regulacji prawa cywilnego, czyni to ustawa o gospodarce nieruchomościami np. przy prawie użytkowania wieczystego. Jednak przepisy prawa cywilnego mogą mieć zastosowanie w sprawach z zakresu administracji tylko gdy przepisy prawa administracyjnego wyraźnie to przewidują. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie odszkodowania za przejście prawa własności nieruchomości z podmiotu prywatnego na rzecz podmiotu publicznego, w tym w wyniku podziału nieruchomości, nie odsyłały ani nie odsyłają do prawa cywilnego. Kwestia odszkodowania została całkowicie uregulowana w poprzednio i obecnie obowiązujących przepisach. Do odszkodowania tego zatem nie mają zastosowania ani przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, ani zwolnienia z długu, dlatego że jest ono wynikiem publiczno-prawnego przejścia prawa własności, a prawo administracyjne nie odsyła do prawa cywilnego w żadnej kwestii związanej z tym odszkodowaniem. W sprawie nie mogły więc mieć zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń i zwolnienia z długu, wskazane w podstawach skargi kasacyjnej. Odszkodowanie za działki będące własnością L. S., które przeszły na własność Gminy Choroszcz w związku z podziałem nieruchomości nie zostało wypłacone. W związku z tym L. S. służy odszkodowanie, które powinno być ustalone i wypłacone na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata działającego z urzędu w imieniu L. S. orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.