II GSK 1581/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2611/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2611/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. B. i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwanych "płatnościami ONW"), a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wcześniejszą decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu A. B. kwoty nienależnie pobranych płatności ONW (1671, 86 zł) przyznanych na 2006 i 2007 r. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że we wniosku o płatność ONW na 2006 r. A. B. zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 38,86 ha, zobowiązując się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Wnioskodawczyni otrzymała płatność do wspomnianej powierzchni na rok 2006 (decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r.), a następnie - na podstawie kolejnego wniosku - na rok 2007 (decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r.). Strona złożyła analogiczny wniosek o płatność ONW do powierzchni 38,86 ha również na rok 2008, jednakże w toku rozpoznawania tegoż wniosku organ administracji w dniu [...] lipca i [...] września 2008 r. przeprowadził w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni kontrolę na miejscu, w wyniku której ustalono, że powierzchnia działki rolnej "C" wynosi 34,19 ha a nie - jak zadeklarowano we wniosku - 38,86 ha. W związku z tym organ administracji uznał, że A. B. nie dotrzymała zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW, które powinno trwać do [...] lutego 2012 r. Dlatego Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych decyzjami z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r. W efekcie tego postępowania Prezes ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 1671,86 zł, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie RM z dnia 14 kwietnia 2004 r."). Na zmianę tego rozstrzygnięcia nie wpłynęły podnoszone przez stronę w toku postępowania argumenty, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] września 2008 r. była niepoprawna, zaś podczas kolejnej kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010 r. ustalono, że powierzchnia działki rolnej "C" wynosi 38,86 ha i jest zgodna z powierzchnią deklarowaną do płatności na rok: 2006, 2007, 2008 i 2009. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Prezesa ARiMR. Uznał, że organ administracji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z raportu kontroli na miejscu z dnia [...] września 2008 r. wynika, że powierzchnia działki rolnej C zadeklarowana do płatności ONW wynosiła 38,86 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wynosiła 34,19 ha. Jednakże przy opisie tej działki kontrolujący stwierdzili kod DR13+, oznaczający, że "zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej". W ocenie Sądu oznaczało to, że zakwestionowana została wielkość powierzchni działki, a nie to, że część powierzchni działki nie była użytkowana rolniczo. Sąd stwierdził, że wprawdzie skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raporcie w terminie 14 dni od jego doręczenia, jednakże nie oznacza to, że w trakcie dalszego postępowania nie mogła skorzystać z prawa przedstawienia przeciwdowodów. Skarżąca taki przeciwdowód przedstawiła, powołując się na efekty ponownej kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010 r., z których bezspornie wynika, że powierzchnia gruntów rolnych była zgodna z wielkością powierzchni deklarowaną przez stronę do płatności ONW w 2006 i 2007 r. Stanowisko skarżącej potwierdza również znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], o umorzeniu śledztwa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny był nieprawidłowy i jako taki stanowił podstawę do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Wobec tego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), polegające na uznaniu przez WSA, że organ orzekający nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego, który w konsekwencji stał się podstawą do wydania decyzji niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, jako założenie, iż zastosowanie w raporcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. kodu DR13+ oznacza, że zakwestionowana została wielkość powierzchni działki a nie to, że część powierzchni działki nie była użytkowania rolniczo. Sąd błędnie założył również, że z uwagi na fakt, iż kontrola na miejscu w dniu [...] maja 2010 r. wykazała, że powierzchnia gruntów rolnych była zgodna z wielkością powierzchni deklarowanej przez skarżącą do płatności ONW w 2006 i 2007 r., to należy przyjąć, że w 2008 r. użytkowany rolniczo był taki sam obszar i dodatkowo znajduje to potwierdzenie w postanowieniu Prokuratury Rejonowej z dnia [...] czerwca 2010 r. Zdaniem Prezesa ARiMR, materiał dowodowy został wszechstronnie i wyczerpująco rozpatrzony. Zastosowanie w protokole kontroli z 2008 r. kodu DR13+ oznaczało, że nie cała zgłoszona do płatności powierzchnia kwalifikowała się do przyznania tych płatności. Należało zatem przyjąć, że część powierzchni skontrolowanej działki nie była - na dzień kontroli - użytkowana rolniczo, tj. część tej działki stanowiły nieużytki. Z protokołu drugiej kontroli, przeprowadzonej w 2010 r., wynika, że całość działki była wykorzystywana rolniczo, ponieważ nieużytki zostały zagospodarowane. Zakres i wyniki pierwszej z przeprowadzonych kontroli z przyczyn obiektywnych nie mogą zatem zostać zweryfikowane przez wyniki kontroli przeprowadzonej dwa lata później. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniosła o oddalenie środka odwoławczego złożonego przez Prezesa ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdefiniowany, poza przypadkami nieważności postępowania, granicami skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarżący organ w podstawach skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z akt administracyjnych wynika, że organy uchybiły zasadzie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wyjaśnił okoliczności faktycznych w takim stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygniecie sprawy. Rzetelne ustalenie stanu faktycznego stanowi warunek konieczny prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z raportu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. wynika, że stwierdzono nieprawidłowości na działce rolnej "C", polegające na zawyżeniu powierzchni deklarowanej we wniosku w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku pomiaru i wobec tego zastosowano kod dotyczący tej działki rolnej DR 13+. Jednocześnie nie wskazano, że zakwestionowana części powierzchni tej działki była zadrzewiona, zakrzewiona czy też stanowiła nieużytki. Dopiero w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu podnosił, że część działki nie była wykorzystywana rolniczo, nie wskazując, na czym te uchybienia polegały. Do akt administracyjnych sprawy nie została dołączona żadna dokumentacja fotograficzna spornej działki. Należy również przypomnieć, że działka "C" jest wykorzystywana rolniczo jako łąka trwała. Ponowna kontrola przeprowadzona na miejscu w dniu [...] maja 2010 r. wykazała, że powierzchnia spornej działki jest zgodna z powierzchnią deklarowaną do płatności. Ponadto Prokuratura Rejonowa [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], umorzyła śledztwo przeciwko A. B. dotyczące nierzetelnych oświadczeń złożonych we wniosku do płatności do gruntów rolnych za 2008 r. Wskazane wyżej okoliczności świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania przez organ wadliwej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.