II OW 81/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia 16 sierpnia 2010r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Chorzowa a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Chorzowie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania tytułu wykonawczego na skutek niewykonania rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: 1. oddalić wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego 2. oddalić wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie o zasądzenie kosztów przejazdu. UZASADNIENIE II OW 81/10 U z a s a d n i e n i e Prezydent Miasta Chorzowa wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem i Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Chorzowie. Jako przedmiot sporu kompetencyjnego we wniosku podaje się "wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę warsztatu samochodowego w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji". Warsztat został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę jako obiekt tymczasowy /na okres 7 lat/. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że o rozbiórkę warsztatu ubiegają się E. B., J. B. i A. B., którzy złożyli wniosek do Prezydenta Miasta Chorzowa, ten zaś uznając się wprawdzie za organ właściwy do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, jednakże niewłaściwy do wystawienia tytułu wykonawczego, przekazał sprawę /bez zastosowania trybu przewidzianego art. 65 ( 1 kpa/ Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Chorzowie celem wystawienia tytułu wykonawczego niezbędnego do wszczęcia egzekucji w administracji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chorzowie po otrzymaniu pisma Prezydenta Miasta Chorzów postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. wydanym na podstawie art. 65 ( 1 kpa uznając, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o wystawienie tytułu wykonawczego zwrócił sprawę Prezydentowi Miasta Chorzowa, podając w uzasadnieniu, że warsztat został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jako obiekt czasowy a więc stosownie do art. 3 ( 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 205 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Jeżeli obiekt został wybudowany na okres czasowy, właściwym organem do żądania wykonania obowiązku rozbiórki jest organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, który wydał pozwolenie na budowę /por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1746/06/. Jest on zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym. Tytuł wykonawczy powinien więc wystawić Prezydent Miasta Chorzowa oraz przeprowadzić postępowanie egzekucyjne. Prezydent Miasta Chorzowa zgadza się z tym, że ma obowiązek prowadzić postępowanie egzekucyjne, twierdzi jednak, że do wystawienia tytułu wykonawczego jest właściwy PINB w Chorzowie, stosownie do wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W treści uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podkreśla się przy tym, że wynikły spór dotyczy wskazania jednoznacznej podstawy prawnej obowiązku prowadzenia egzekucji w administracji, bowiem pozwolenie na budowę /wydane na okres 7 lat użytkowania obiektu/ nie zawiera w swojej treści terminu rozbiórki, nie można zatem w ocenie organu wnioskującego o rozstrzygnięcie tego sporu kompetencyjnego zasadnie twierdzić, że obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego wynika wprost z decyzji organu, który ją wydał. W postanowieniu NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OW 76/07 powołanym przez organ nadzoru budowlanego mowa jest o organie właściwym do egzekucji administracyjnej w sytuacji, gdy termin rozbiórki obiektu tymczasowego był w pozwoleniu na budowę określony. Decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu została wydana natomiast na podstawie ustawy - Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. które wprawdzie używa pojęcia tymczasowy obiekt budowlany, zawiera jednak regulację, z której wynika, iż tymczasowy obiekt budowlany - przeznaczony do czasowego użytku podlega rozbiórce po upływie okresu, oznaczonego w pozwoleniu na budowę, zaś jeżeli do tego czasu nie zostanie rozebrany dobrowolnie a właściciel lub zarządca nie uzyskał przedłużenia terminu użytkowania obiektu, właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki określając termin jej wykonania /art. 53/. Zgodnie z art. 54 ust. 2 ww. ustawy w przypadku niedokonania obowiązku rozbiórki, wdraża się postępowanie przymusowe zgodnie z przepisami o postępowaniu przymusowym w administracji. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chorzowie podtrzymał stanowisko, że właściwym do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej jest Prezydent Miasta Chorzowa. Podkreślił przy tym, że powoływanie się na art. 53 ustawy Prawo budowlane z 1961 roku jest o tyle nietrafne, że nie uwzględnia faktu braku w tamtym okresie rozdziału organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 36 ust. 1 pkt. 3 egzekucja rozbiórki obiektów tymczasowych nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie, który stwierdził, iż postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 65 ( 1 kpa nie dotyczyło kwestii organu właściwego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, lecz wystawienia w postępowaniu egzekucyjnym tytułu wykonawczego przez wierzyciela a zatem sformułowanie przedmiotu sporu przez Prezydenta Miasta Chorzowa, jakoby dotyczył on wskazania organu właściwego do wydania decyzji rozbiórkowej jest nieporozumieniem, gdyż spór kompetencyjny na takim tle w ogóle nie zaistniał. Według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanie decyzji nakazujące rozbiórkę jest zbędne, skoro chodzi o obiekt określony w pozwoleniu na budowę jako tymczasowy, a więc podlegający rozbiórce po upływie okresu wskazanego w pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł ponadto o zasadzenie kosztów dojazdu do Sądu samochodem prywatnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rację ma pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie twierdząc, iż w istocie nie zaistniał negatywny spór kompetencyjny w kwestii właściwości organu do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Na tle sformułowań wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, postanowienia wydanego w trybie art. 65 ( 1 kpa oraz stanowiska pełnomocnika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie wyrażonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należy dojść do wniosku, iż w niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy mająca zastosowanie regulacja prawna umożliwia przyjęcie, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego wynika już z samego prawa, /czyli wystarczające jest niesporne ustalenie, iż obiekt jest tymczasowy/, co dawałoby możliwość prowadzenia egzekucji przez organ architektoniczno-budowlany, czy też nie jest możliwe prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu bez uprzedniego wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Dopiero przyjęcie tego drugiego poglądu w konsekwencji rodzi następną wątpliwość - który w aktualnie obowiązującym systemie dualizmu organów budowlanych byłby właściwy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Brak jasności stanowisk obu organów co do tego, o jakiego rodzaju spór w sprawie chodzi, a przede wszystkim jak należy rozumieć podstawową kwestię, to jest czy obowiązek rozbiórki wynika już z samej ustawy ze względu na to, że obiekt na którego budowę udzielono pozwolenia, ma charakter tymczasowy i możliwe jest prowadzenie egzekucji administracyjnej tylko na tej podstawie, czy też aby podjąć postępowanie egzekucyjne w administracji konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Niedoprowadzenie przed wystąpieniem z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez oba organy do wyjaśnienia kwestii, która w istocie pomiędzy nimi jest sporna, prowadzi w konsekwencji do tego, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku, który musi w konsekwencji zostać oddalony na podstawie art. 15 ( 2 w zw. z art. 151 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że Sąd ten nie ma możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej podstawowej kwestii, jaką jest to, co jest przedmiotem /istotą/ sporu - w tym przypadku negatywnego, pomiędzy organami pozostającymi w sporze. W niniejszej sprawie wydaje się, że przede wszystkim sporna jest kwestia, czy obowiązek rozbiórki przedmiotowego warsztatu wynika już z samego prawa, czy też sama tymczasowość obiektu nie jest elementem wystarczającym, lecz konieczne jest przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. W tym zaś zakresie należy kierować się w istocie jednoznacznym brzmieniem art. 53 ust. 2 Prawa budowlanego z 1961 roku, stanowiącego, iż w przypadku niewykonania rozbiórki obiektu tymczasowego z upływem czasu, na jaki został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, po bezskutecznym wezwaniu inwestora i przy braku decyzji o przedłużeniu terminu użytkowania obiektu, należy wydać decyzję zawierającą nakaz przymusowej rozbiórki z określeniem terminu jej wykonania. Co do tego, który z organów budowlanych jest właściwy do wydania takiej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny nie może się w niniejszej sprawie wypowiadać, bowiem nie było to przedmiotem sporu kompetencyjnego. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów przejazdu pełnomocnika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie samochodem prywatnym został przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalony na podstawie art. 200 ppsa z tej przyczyny, iż w ocenie składu orzekającego tego Sądu brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw, aby takimi kosztami obciążyć organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Ubocznie wypada zauważyć, że jak wynika z nadesłanej dokumentacji pozwolenie na budowę dotyczy obiektu tymczasowego, na budowę którego wydano pozwolenie na podstawie ustawy - Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 roku /Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm./ przewidującego, iż w przypadku, gdy obiekt tymczasowy nie został rozebrany dobrowolnie a właściciel lub zarządca nie uzyskał przedłużenia terminu użytkowania obiektu, właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki określając termin jej wykonania. Nie można więc w takiej sytuacji mówić o egzekucji obowiązku wynikającego z mocy prawa, lecz każdorazowo brak wykonania rozbiórki przez inwestora pociąga za sobą obowiązek orzeczenia decyzją administracyjną o rozbiórce, które to orzeczenie stanowi konsekwencję pozwolenia na budowę czasowego obiektu i nierespektowania przez inwestora warunku dotyczącego jedynie czasowego użytkowania obiektu. To jednak, który z obecnie funkcjonujących organów budowlanych, to jest organ nadzoru budowlanego, czy też organ architektoniczno-budowlany, nie było przedmiotem negatywnego sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, skoro jeden z tych organów uznawał, że chodzi o egzekucję obowiązku rozbiórki wynikającego z mocy prawa, a drugi - iż konieczne jest wydanie decyzji o rozbiórce.