II GSK 2697/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. - Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1790/14 w sprawie ze skargi L. - Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od L. - Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Gospodarki 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1790/14, oddalił skargę L. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. L. Sp. z o.o. w W. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnej technologii wytwarzania cienkiej folii z tworzyw sztucznych o właściwościach antyseptycznych" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007-2013 Działanie 4.4- Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformowała o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium merytorycznego obligatoryjnego, tj. kryterium 5: Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu wykazuje użyteczność dla potencjalnych odbiorców oraz posiada przewagi konkurencyjne w stosunku do oferty innych podmiotów działających w branży". Wniosek o dofinansowanie nie został zatem zakwalifikowany do dalszej oceny. Uzasadniając negatywną ocenę organ stwierdził, że z opisu projektu wynika, iż do korzyści, jakie nowe produkty dostarczą potencjalnym odbiorcom należeć mogą: wysoka antyseptyczność, wysoka dokładność wytworzenia, w tym większa dokładność wytłoczenia oraz zadruku i przycięcia folii, wysoka wytrzymałość oraz wysoka trwałość w zakresie przechowywania produktów spożywczych oraz leków. Stwierdzono też, że wymienione cechy posiada większość z dotychczas wytwarzanych folii, w tym folii domieszkowanych srebrem. W ocenie organu, wnioskodawca nie przedstawił wymiernych, sparametryzowanych cech odróżniających rezultat projektu od dotychczas produkowanych, nie podał też wartości parametrów ulepszonych. Nie wykazał nowych funkcjonalności produktu, które mają istotne znaczenie dla odbiorców, ani cech powodujących istotne zmiany przydatności użytkowej produktu. Wprowadzone zmiany, w porównaniu z produktami konkurencyjnymi zawierającymi nanosrebro, nie będą, zdaniem organu, zauważalne przez odbiorcę w stopniu decydującym o konkurencyjności. Wnioskodawca nie przedstawił konkretnych danych i unikalnych korzyści dla odbiorcy, a jedynie ogólnikowe opisy. Wskutek powyższego ocenione kryterium nie zostało uznane za spełnione. Ponadto organ stwierdził, że przedstawione cechy dotyczą głównie zmian w porównaniu z obecną ofertą wnioskodawcy, a nie w porównaniu z konkurencją. Wnioskodawca przedstawia skład produktu, jednak oprócz stwierdzeń o "zwiększeniu antyseptyczności poprzez umiejętne zastosowanie nanocząsteczek tlenku cynku z cząsteczkami nanosrebra" brak jest danych porównujących i potwierdzających tą tezę. L. Sp. z o.o. wniosła protest na powyższą ocenę PARP, domagając się jej weryfikacji oraz skierowania projektu do dalszego etapu oceny. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Gospodarki, działając jako Instytucja Pośrednicząca (IP), poinformował spółkę o uznaniu protestu za niezasadny. i stwierdził, że ocena merytoryczna obligatoryjna została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, zarówno nowy, jak i zasadniczo ulepszony produkt (wyrób lub usługa) musi wykazywać się nowymi funkcjonalnościami, które mają istotne znaczenie dla odbiorców produktu oraz cechami wyróżniającymi go w stosunku do produktów znajdujących się w ofercie konkurencyjnych podmiotów działających w tej samej branży. Na podstawie dokumentacji aplikacyjnej IP stwierdziła, że wnioskodawca zaprezentował jedynie dość ogólne opisy (deklaracje - subiektywne oczekiwania wnioskodawcy w zakresie nowego produktu). Organ podkreślił, że z punktu widzenia docelowego odbiorcy parametry techniczne nie będą w zasadzie postrzegalne. Ponadto cechy wskazane na str. 12 i 13 wniosku nie zostały skwantyfikowane w sposób bezwzględny (jednoznacznie mierzalny), zaś z punktu widzenia porównań rynkowych - we wniosku nie dokonano szczegółowej analizy produktów konkurencji. Organ stwierdził, że wprawdzie konkurenci zostali wymienieni, jednakże nic scharakteryzowano użyteczności, czyli stopnia zaspokojenia potrzeb odbiorców, ich produktów w porównaniu do oferty produktowej wnioskodawcy. Minister podniósł również, że wnioskująca spółka nie podała konkretnych danych umożliwiających dokonanie oceny. Wynikiem realizacji projektu ma być wprowadzenie na rynek produktu o zmienionym składzie, w którym poza nanosrebrem zastosowano również tlenek cynku i który powstanie w oparciu o technologię opracowaną i zgłoszoną do ochrony prawnej. Wnioskodawca określił, że produkt wyróżnia się większą antyseptycznością i trwałością w stosunku do rozwiązań konkurencyjnych, jednak poza tym określeniem nie wykazał żadnych danych potwierdzających przewagę w stosunku do dostępnych na rynku produktów z nanosrebrem. Nie przedstawił również wymiernych, sparametryzowanych cech, odróżniających produkt od dotychczas produkowanych z podaniem wartości parametrów ulepszonych. Organ wskazał, że wnioskodawca porównuje parametry produktu nie podając punktu odniesienia, albo stosując niemiarodajne cechy bez podania jednostek miary, wobec czego oceniane kryterium nie może być uznane za spełnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. L. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Zarządzającą lub Pośredniczącą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej informacji zarzucono, że została ona przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w szczególności poprzez naruszenie: kryterium nr 5, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.z.p.p.r.), art. 31 u.z.p.p.r., a także przepisów postępowania, które mogło mieć i miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że IP - Minister Gospodarki, dokonując oceny wniosku, nie uchybił procedurze odwoławczej, a ocena została przeprowadzona w zgodzie z mającymi w sprawie zastosowanie regulacjami prawnymi. Sąd stwierdził, że informacja z PARP z [...] maja 2014 r. o ocenie wniosku i uzyskanej punktacji spełnia wymóg zamieszczenia w niej uzasadnienia oceny, czyli przedstawienia zastrzeżeń odnośnie wniosku. W zakresie oceny protestu Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Gospodarki uznające protest za niezasadny i aprobujące ocenę projektu dokonaną przez PARP. Sąd uznał za trafne zaprezentowane przez Ministra uzasadnienie tej oceny w zakresie merytorycznego obligatoryjnego kryterium nr 5. Sąd uznał, że ocena ta została dokonana zgodnie z opisem kryterium zawartym w Przewodniku po kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach POIG. Celem tego kryterium jest przede wszystkim premiowanie projektów, których wynikiem będą produkty posiadające potencjał i możliwości skutecznego konkurowania na rynkach zagranicznych, w tym w szczególności na rynku międzynarodowym. Konkurencyjność produktów będących wynikiem realizacji projektu będzie w tym kryterium rozpatrywana nie pod kątem możliwości ich eksportu i sprzedaży na rynkach zagranicznych, ale w szczególności w kontekście potencjału i możliwości osiągania przewag konkurencyjnych w stosunku do produktów wytwarzanych na terenie innych niż Polska krajów europejskich lub krajów pozaeuropejskich/usług świadczonych przez inne niż polskie podmioty europejskie lub pozaeuropejskie. Sąd wskazał, że podstawę do oceny tego kryterium stanowią zwłaszcza informacje wskazane w punkcie 17 (w szczególności 17.6) wniosku o dofinansowanie, w którym wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawić co najmniej trzy cechy nowego produktu decydujące o jego konkurencyjności na krajowych rynkach docelowych, na których ma być oferowany/sprzedawany. Wskazane cechy mogą dotyczyć funkcjonalności i użyteczności produktu, rozwiązań technicznych zastosowanych w nowym lub znacząco ulepszonym produkcie, elementów oferty marketingowej itp. – dobór rodzajów tych cech leży po stronie wnioskodawcy. Sąd I instancji uznał, że skarżąca spółka nie podała konkretnych danych umożliwiających dokonanie wyżej opisanej oceny. Wnioskodawca wskazał nowy skład produktu (nanosrebro w połączeniu z tlenkiem cynku), jednak nie wykazał żadnych danych potwierdzających przewagę tego produktu w stosunku do dostępnych na rynku produktów z nanosrebrem i nie przedstawił wymiernych, sparametryzowanych cech, odróżniających rezultat projektu od dotychczas produkowanych, z podaniem wartości parametrów ulepszonych. Sąd zgodził się z organem, że spółka porównała parametry produktu, nie podając punktu odniesienia albo stosując niemiarodajne cechy bez podania jednostek miary, co powoduje, że oceniane kryterium nie może być uznane jako spełnione. Za prawidłowe zatem uznał Sąd stanowisko IP, że powyższe okoliczności uniemożliwiają dokonanie rzetelnej oceny wskazanego kryterium, co zaś stanowi podstawę do uznania kryterium za niespełnione. Sąd stwierdził, że IP ocenia projekt na podstawie informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, a w szczególności we wniosku o dofinansowanie, co nie oznacza, że za wystarczające uznać można przywołanie przez wnioskodawcę uniwersalnych treści, wskazujących na spełnianie przez projekt kryteriów. Rolą wnioskodawcy jest bowiem przedstawienie informacji o projekcie w sposób zgodny z instrukcją wypełniania wniosku i umożliwiający dokonanie weryfikacji kryteriów, gdyż organ ocenia nie deklaracje, lecz konkretne rozwiązania. Sąd I instancji wskazał, że Instytucja Pośrednicząca stosowała się do zasad przeprowadzania konkursu, zawartych w Regulaminie przeprowadzania konkursu i Przewodniku, a także Instrukcji, obowiązujących wszystkich przystępujących do konkursu beneficjentów. Za bezzasadne zatem WSA uznał zarzuty skarżącej, odnoszące się do przeprowadzenia przez IP oceny projektu w sposób dowolny, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów. Za uzasadnione Sąd uznał postępowanie organu, który dokonując oceny, czy projekt spełnia kryteria kwalifikujące do dofinansowania, odwołał się do stanowiska eksperta. Zdaniem Sądu, działanie takie nie oznacza przydzielenia ekspertowi kompetencji decyzyjnych, bowiem oceny projektu w rozpoznawanej sprawie dokonuje i dokonał właściwy organ, posługując się fachową wiedzą i doświadczeniem eksperta. WSA stwierdził, że fakt, iż ostateczne stanowisko organu zawarte w informacji dotyczącej rozpatrzenia protestu w znaczącym stopniu pokrywało ze stanowiskiem wyrażonym przez eksperta, nie może świadczyć o nierzetelności tej oceny. Sąd I instancji uznał, że przeprowadzona ocena projektu skarżącej była zgodna z prawem. Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przez organy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. Sąd wskazał ponadto, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Musi ona jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W informacji o negatywnej ocenie wskazano kryteria, wg których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej właśnie ocenie. Zdaniem WSA, sposób dokonania oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec projektu. Sąd podniósł, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek, w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium, lecz wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady, zdaniem Sądu, zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. Sp. z o.o. w W. Wyrok zaskarżyła w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., polegające na nieuwzględnieniu skargi skarżącego przez WSA w W. i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Gospodarki, w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wymogi formalne i merytoryczne, a ocena projektu została przeprowadzona przez Ministra Gospodarki w sposób naruszający prawo – z naruszeniem powinności rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania ustanowionej w art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – i polegała na błędnym uznaniu, iż skarżący nie spełnił kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 5 w brzmieniu "W wyniku realizacji projektu zostanie wprowadzony na rynek nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu wykazuje użyteczność dla potencjalnych odbiorców oraz posiada przewagi konkurencyjne w stosunku do oferty innych podmiotów działających w branży" przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji zaniechał odniesienia się do obszernej argumentacji zawartej w skardze, wskazującej konkretny i fachowy opis innowacyjnego produktu, który winien być przedmiotem oceny organu, bowiem był zawarty również w treści wniosku o dofinansowanie, jak i w proteście. W ocenie kasatorki, Sąd nie uwzględnił wskazanych przez spółkę cech i właściwości produktu. Spółka nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby nie podała wymiernego punktu odniesienia porównania produktu. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, iż nie ma na rynku światowym produktu, który opierałby się na połączeniu zastosowania cząsteczek nanosrebra i nanocząsteczek tlenku cynku. We wniosku zaś szczegółowo, przy pomocy konkretnych parametrów technicznych odniesiono się do najbardziej zbliżonego technologicznie produktu, który został opatentowany w Polsce. Tym samym wymóg przeprowadzenia analizy konkurencyjności został przez kasatorkę spełniony. W ocenie spółki, podanych przez nią opisów nie można uznać wyłącznie za deklaracje, bowiem stanowią one twierdzenia odnoszące się do konkretnych i mierzalnych danych technicznych innowacyjnego produktu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji zaniechał weryfikacji zgodności z prawem kryteriów i sposobu oceny dokonywanej przez organ. WSA dokonał jedynie powierzchownej i niedostatecznej analizy skargi, w sposób niewystarczający rozpoznając istotę zagadnienia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Spółka postawiła jeden tylko zarzut kasacyjny, w którym zarzuca naruszenie art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez brak rzetelnej i bezstronnej oceny projektu. W istocie rzeczy jednak kasator nie wskazuje żadnych konkretnych argumentów, które wskazywałyby na brak rzetelności, czy bezstronności organów oceniających projekt oraz Sądu I instancji kontrolującego działanie organów, a ogranicza się do przedstawienia po raz kolejny informacji zawartych we wniosku, które w jego ocenie przemawiają za pozytywną oceną projektu, a które organ uznał za niewystarczające. Przypomnieć należy, że kontrola sądowa oceny projektu w trybie art. 30c u.z.p.p.r. polega na sprawdzeniu, czy podczas oceny konkretnego projektu doszło do naruszenia prawa i na czym to naruszenie polegało. Zatem, kwestionując przeprowadzoną przez Sąd kontrolę oceny projektu, kasator powinien wskazać na konkretne, wadliwe, naruszające prawo działania organu, które błędnie zostały zaakceptowane przez Sąd. W sprawie niniejszej kasator nie wskazuje żadnych uchybień Sądu ani organów oceniających projekt przy ocenie kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 5, tzn. nie wskazuje, które treści zawarte we wniosku zostały pominięte lub źle zrozumiane, doprowadzając do niesłusznej, negatywnej oceny wniosku. Kasator powtarza natomiast treść wniosku, która znana jest organom i Sądowi i została oceniona negatywnie. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie może być skuteczna, bowiem kasator nie wskazał, dlaczego ocena znanych treści wniosku miałaby być inna, tj. pozytywna. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z kryterium merytorycznym obligatoryjnym nr 5 należało wykazać, że wynikiem realizacji projektu będzie nowy lub zasadniczo ulepszony produkt wykazujący użyteczność dla potencjalnych odbiorców i posiadający przewagi konkurencyjne w stosunku do oferty innych podmiotów. Z treści wniosku wynika, że cienka folia z tworzyw sztucznych o właściwościach antyseptycznych jest produktem znanym, zatem przedmiotem wniosku jest jak się wydaje "zasadniczo ulepszony produkt". Z "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG" wynika wprost, że w przypadku zasadniczo ulepszonego produktu, weryfikowane będzie, jakie nowe cechy funkcjonalne będą odróżniać go od konkurencyjnych produktów dostępnych na rynku, do czego konieczne jest określenie cech produktu oraz cech/parametrów produktów konkurencyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w świetle powyższego uregulowania podstawowym elementem oceny spełnienia kryterium nr 5 jest możliwość realnego porównania produktów konkurencji oraz "zasadniczo ulepszonego produktu" objętego projektem. Gdy takie porównanie w świetle treści wniosku nie jest możliwe, kryterium nie jest spełnione. W sprawie niniejszej wnioskodawca we wniosku, proteście, skardze i skardze kasacyjnej ponawia informację, że nowa folia, którą zgłosił do opatentowania i którą miałby produkować przy wykorzystaniu nowej linii technologicznej, ma nowy, nie znany dotąd na świecie skład, bowiem zawiera obok cząsteczek nanosrebra także tlenek cynku, nie wskazuje jednak, co z tego nowego składu wynika dla walorów produktu istotnych dla odbiorców. Wnioskodawca – kasator wskazuje, że jego receptura zapewnia nową na rynku barierę ochronną bakterii i grzybów, co ma spowodować wydłużony okres przechowywania produktów spożywczych i leków, ale nie wyjaśnia, co jest punktem odniesienia dla omawianej cechy, ani też w jaki sposób ta korzystna cecha ma być mierzona. Organ trafnie zakwestionował zawarte we wniosku ogólniki typu: "większa aseptyczność", ale bez wskazania o ile większa i od czego większa; "większa trwałość" również bez wskazania, o ile większa i od czego większa, "wysoka biozgodność" bez wskazania jak wysoka. Uznać należy, że wymagane cechy znacząco ulepszonego produktu zostały wymienione przez wnioskodawcę, ale nie zostały w żaden sposób w y k a z a n e, co zasadnie i bez naruszenia prawa wykazały organy oceniające projekt i zaakceptował Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieusprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasady rzetelności i przejrzystości, bowiem z kontrolowanych rozstrzygnięć jasno wynika na jakiej podstawie i dlaczego ocena została podjęta. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 30d i art. 30e u.z.p.p.r. oraz art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.