II OSK 2028/16

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 127/16 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania drugiego paszportu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 127/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania drugiego paszportu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych odmówił wnioskodawcy – W.S. wydania drugiego paszportu. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wyjaśnił, że domagając się wydania drugiego paszportu skarżący wskazał na konieczność częstych wyjazdów służbowych do krajów o różnej kulturze i tradycjach, często pozostających w konflikcie. Podniósł, iż w paszporcie posiada ślady pobytu w Zjednoczonych Emiratach Arabskich co może mu utrudnić zaplanowaną podróż do Izraela, a także skutkować narażeniem jego życia i zdrowia. Do podania dołączył kopie strony personalizacyjnej i stronę z pieczęcią Zjednoczonych Emiratów Arabskich paszportu serii [...] numer [...] oraz dokumenty potwierdzające zakup biletu lotniczego do Izraela na marzec 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca dodał, że jest prezesem firmy produkującej [...], a wyjazdy zagraniczne wpisane są w jego pracę i związane z poszukiwaniem nowych klientów. Dotychczas rezygnował z wyjazdów mogących uchodzić za niebezpieczne, gdyż nie wiedział o możliwości posiadania dwóch dokumentów paszportowych równocześnie. Ponadto wyjaśnił, iż ze względu na fakt, że paszport jest dokumentem potwierdzającym tożsamość istnieje konieczność jego okazywania podczas podróży zagranicznych osobom z rożnych kręgów kulturowych, co może stanowić podstawę do szykan i agresywnych zachowań, a tym samym narażać jego życie i zdrowie. Wskazał, iż w najbliższych miesiącach planuje podróże do Maroka, Egiptu, dwukrotne do Izraela i Zjednoczonych Emiratów Arabskich. Dodatkowo przedłożył kserokopie paszportu serii [...] numer [...] zawierającego wizy i stemple Hongkongu, Kanady, USA i Zjednoczonych Emiratów Arabskich, a także liczne wizy i pieczęcie Chin i Rosji. W ocenie Ministra wnioskodawca nie uprawdopodobnił okoliczności wskazanych w podaniu. Ze złożonych przez stronę wyjaśnień wynikało, iż chciałaby posiadać drugi paszport, bowiem dowiedział się, że istnieje taka możliwość, jednak nie przedstawił szczegółowego harmonogramu planowanych podróży, ani przeszkód w ich realizacji możliwych do przezwyciężenia jedynie przez posiadanie drugiego paszportu. Na skutek wniosku W.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 22 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 268 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obywatelowi polskiemu wydaje się tylko jeden paszport. Ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od zasady wydawania tylko jednego paszportu w wyjątkowych sytuacjach dotyczących osoby występującej o paszport, w szczególności uzasadnionych: względami ochrony życia i zdrowia tej osoby, poważnymi trudnościami w prowadzeniu przez nią działalności humanitarnej, posiadaniem w paszporcie wiz lub pieczęci potwierdzających przekraczanie granicy państw lub pobyt na ich terytorium, co uniemożliwia lub znacznie utrudnia wjazd na terytorium innego państwa oraz względami bezpieczeństwa państwa. Wskazał także, że rolą organu rozstrzygającego jest zbadanie, czy takie przesłanki występują w sprawie i czy są one wystarczające do podjęcia decyzji o wyrażeniu zgody na wydanie drugiego paszportu. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych za wydaniem drugiego paszportu nie przemawia podniesiony przez skarżącego argument o posiadaniu w aktualnym paszporcie pieczęci Zjednoczonych Emiratów Arabskich, co może utrudnić wjazd na terytorium Izraela. Minister wskazał, że strona nie sprecyzowała problemów jakie może napotkać przy przekraczaniu granic ww. krajów. Jednocześnie organ podniósł, iż z powszechnie dostępnych informacji o procedurach obowiązujących przy przekraczaniu granic ww. państw wynika, że władze zarówno Izraela jak i Zjednoczonych Emiratów Arabskich nie stawiają przeszkód przy wjeździe, posiadaczom takich pieczęci w paszportach. Nadto Minister podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił harmonogramu planowanych wyjazdów służbowych ze wskazaniem miejsc, terminów ich realizacji oraz częstotliwości. Powyższe jest o tyle istotne, że dyspozycja art. 22 pkt 3 ustawy o dokumentach paszportowych odnosi się do okoliczności faktycznych, występujących w chwili ubiegania się o wydanie drugiego paszportu, a nie do zdarzeń przyszłych i niepewnych. Na powyższą decyzję skargę wniósł W.S., zarzucając jej naruszenie art. 22 pkt 3 ustawy o dokumentach paszportowych oraz art. 7 i 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący nie wykazał, jakich to istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów nie mógł przedstawić w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd zauważył, że skarżący został powiadomiony pismem z dnia 20 lutego 2015 r. o obowiązku udokumentowania okoliczności wskazanych w podaniu. W ocenie Sądu środkiem uprawdopodobnienia nie są zasadniczo same twierdzenia strony. Tym bardziej organ nie może oprzeć się na twierdzeniach strony, jeżeli w zgromadzonym materiale są dowody przeczące takim twierdzeniom. W niniejszej sprawie chodzi tu w szczególności o informacje pochodzące z Ministerstwa Spraw Zagranicznych, z których wynika, że stemple lub wizy z krajów muzułmańskich zamieszczone w paszporcie nie są podstawą do odmowy wjazdu na teren Izraela. Z dokumentów tych wynika również, że Zjednoczone Emiraty Arabskie nie stawiają przeszkód przy wjeździe osobom, które mają w paszporcie stemple lub wizy Izraela. Dalej Sąd wskazał, iż trafnie – jego zdaniem – Minister przyjął, że przewidziana w art. 22 ustawy o dokumentach paszportowych możliwość wydania drugiego paszportu jest wyjątkiem od zasady posiadania jednego tego typu dokumentu (zob. art. 3 ustawy). Nadzwyczajny charakter drugiego paszportu wynika zresztą wprost już z samej treści art. 22 omawianej ustawy, gdzie jest mowa o "wyjątkowych sytuacjach". Ponadto, ustawodawca posłużył się tu formułą "można wydać", co przesądza o uznaniowości rozstrzygnięcia. Dodatkowo, wyjątkowość możliwości otrzymania drugiego paszportu potwierdza treść art. 44 ust. 2 omawianej ustawy. A zatem instytucja drugiego paszportu przewidziana w art. 22 ustawy o dokumentach paszportowych stanowi rozwiązanie wyjątkowe i przesłanki uzasadniającego wydanie takiego paszportu podlegają ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Ponadto, decyzja Ministra w sprawie wydania drugiego paszportu oparta jest na uznaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna, zdaniem Sądu, nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. W ocenie Sądu, w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra, odmowa wydania skarżącemu drugiego paszportu była w pełni uzasadniona. W szczególności zebrany materiał nie wskazuje na to, że treść obecnego paszportu skarżącego uniemożliwi lub znacznie utrudni mu wjazd na terytorium Izraela. Końcowo Sąd zaznaczył także, że nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.S., kwestionując go w całości i domagając się rozpoznania skargi na rozprawie, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 ustawy o dokumentach paszportowych poprzez uznanie, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzą przesłanki do wydania mu drugiego paszportu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z istoty ww. przepisu wynika, iż wydanie drugiego paszportu jest możliwe także w sytuacji, gdy posiadanie takich pieczęci jedynie znacznie utrudni wjazd na terytorium innego państwa. Ponadto okoliczności mają zostać przez stronę uprawdopodobnione, a nie udowodnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z tym, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to przeszedł do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesiony we wniesionym środku odwoławczym zarzut nie podważył trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, które w pełni odpowiada prawu. Przystępując do rozpoznania wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego, wyjaśnić na wstępie należy, iż złożona skarga kasacyjna nie w pełni realizuje wymogi wynikające z art. 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. gdyż nie wskazuje formy naruszenia prawa materialnego czy to poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, co niewątpliwie utrudnia właściwe rozpoznanie skargi kasacyjnej. Poza tym w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy obrazy art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tj. Dz.U. z 2013, poz. 268), co wskazano w samym petitum (w zarzucie), zaś uzasadnienie tejże skargi kasacyjnej przywołuje wadliwie przepis art. 22 pkt 4 tej ustawy, mimo że nie dotyczy jego treści, co w okolicznościach tej sprawy należy potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Niezależnie od tych wadliwości, rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zaznaczyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie, co jest niesporne, skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie drugiego paszportu, a uzasadnił to koniecznością częstych wyjazdów służbowych o różnej kulturze i tradycji, często pozostających w konflikcie. Wnioskodawca zaznaczył, iż ma ślad pobytu w Zjednoczonych Emiratach Arabskich, co utrudni zaplanowaną podróż do Izraela, a także może to skutkować narażeniem jego życia i zdrowia. Jednocześnie wskazał, iż wymiana posiadanego paszportu na nowy nie jest możliwa z uwagi na posiadane w nim aktualne wizy do różnych krajów. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Minister Spraw Wewnętrznych w oparciu o przepisy art. 22 oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, odmówił stronie wydania drugiego paszportu uznając, iż przedmiotowa sprawa nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 22 cytowanej wyżej ustawy, albowiem strona nie uprawdopodobniła okoliczności wskazanych w podaniu wszczynającym przedmiotowe postępowanie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oddalając wniesioną skargę na rozstrzygnięcie odmawiające stronie wydania drugiego paszportu. Natomiast jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 22 pkt 3 ustawy o dokumentach paszportowych poprzez uznanie, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzą przesłanki do wydania drugiego paszportu. Zdaniem skarżącego z dyspozycji ww. przepisu wynika, że posiadanie niektórych pieczęci w paszporcie może jedynie znacznie utrudnić wjazd na terytorium innego państwa, a poza tym okoliczności takie winny być uprawdopodobnione, a nie udowodnione. Zatem podniesiono, że posiadanie w paszporcie pieczęci potwierdzających pobyt w Zjednoczonych Emiratach Arabskich, z dużym prawdopodobieństwem utrudni wjazd strony na terytorium Izraela. Ze stanowiska organów, zdaniem strony wynika, iż wymagane było przedstawienie w tym zakresie niezbitych dowodów. Z dyspozycji art. 22 pkt 3 omawianej ustawy wynika, że w wyjątkowych sytuacjach dotyczących osoby występującej o paszport, w szczególności uzasadnionych posiadaniem w paszporcie wiz lub pieczęci potwierdzających przekraczanie granicy państw lub pobyt na ich terytorium, co uniemożliwia lub znacznie utrudnia wjazd na terytorium innego państwa - po uprawdopodobnieniu tych okoliczności, tej samej osobie można wydać drugi paszport, z tym że okres jego ważności wynosi 2 lata od daty jego wydania. Jak zasadnie podkreślił to Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego orzeczenia, przewidziana w art. 22 omawianej ustawy możliwość wydania drugiego paszportu jest wyjątkiem od zasady posiadania jednego paszportu. Nadzwyczajny charakter drugiego paszportu wynika wprost z treści powołanego wyżej przepisu art. 22 tej ustawy gdzie jest mowa o "wyjątkowych sytuacjach". Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko, zaprezentowane w przedmiotowej sprawie, że powoływanie się, jak to czynił skarżący, na posiadanie w paszporcie pieczęci Zjednoczonych Emiratów Arabskich, uniemożliwiających jego zdaniem wjazd do Izraela i odwrotnie, nie jest szczególnym przypadkiem o jakim mowa w art. 22 pkt 3 ustawy o dokumentach paszportowych. Nie jest to również uprawdopodobnienie okoliczności o jakiej mowa w ww. normie. Przede wszystkim, w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego ponad wszelką wątpliwość ustalono, że władze Zjednoczonych Emiratów Arabskich nie stawiają przeszkód przy wjeździe osób z paszportami zawierającymi wizy Izraela lub inne ślady pobytu w tym kraju. Podobnie dla władz Izraela stemple lub wizy z krajów muzułmańskich nie są podstawą do odmowy wjazdu na terytorium Izraela. Aktualne informacje w tym zakresie, potwierdzono ze stron Ministerstwa Spraw Zagranicznych, zostały dołączone do akt sprawy. Natomiast argumenty strony zawarte we wniosku o zagrożeniu życia i zdrowia, co słusznie przyznano w niniejszej sprawie, nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione, natomiast jak słusznie przyjęto w tym postępowaniu, przepis art. 22 pkt 3 omawianej ustawy odnosi się do okoliczności faktycznych, a nie przyszłych i niepewnych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wydanie drugiego paszportu na podstawie normy art. 22 pkt 3 ustawy o dokumentach paszportowych następuje po uprawdopodobnieniu okoliczności na jakie wnioskodawca się powołuje. Zdaniem skarżącego, podniesione przez stronę przesłanki żądania wydania drugiego paszportu stanowiły już same w sobie uprawdopodobnienie okoliczności przewidzianych w ww. normie. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Prawidłowo w zaskarżonym wyroku podniesiono, iż przy uprawdopodobnieniu określonych okoliczności sprawy, środkiem uprawdopodobnienia nie są zasadniczo same twierdzenia strony, tak jak to było w niniejszym postępowaniu. Twierdzenia strony, stanowiące w jej ocenie uprawdopodobnienie żądania wydania drugiego paszportu, po prostu zostały jednoznacznie zanegowane, w szczególności przez informacje powszechnie dostępne z Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż uprawdopodobnienie jest czymś innym niż udowodnienie. Ale uprawdopodobnienie nie może być oparte wyłącznie na twierdzeniu strony. Twierdzenie to powinno być poparte materiałem czy też informacjami pozwalającymi w szczególności organowi administracji, a następnie sądowi administracyjnemu, na zweryfikowanie przedstawionej przesłanki, a w konsekwencji na zajęcie stanowiska. Obiegowe opinie, nie do końca zweryfikowane, nie stanowią więc, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uprawdopodobnienia okoliczności wskazanej we wniosku strony i podstawy do przyznania oraz wydania drugiego paszportu. Tym bardziej, co już wyżej wyraźnie zauważono, że w okolicznościach tego postępowania bezspornie ustalono na podstawie powszechnie dostępnych informacji w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, że posiadanie w paszporcie pieczęci z pobytu w Zjednoczonych Emiratach Arabskich nie uniemożliwia wjazdu do Izraela i odwrotnie. Tym samym nie można skutecznie mówić w tej sprawie, iż zaistniały szczególne okoliczności do wydania stronie drugiego paszportu, skoro ich po prostu nie uprawdopodobniono. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 22 pkt 3 ustawy o dokumentach paszportowych ani poprzez jego błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Reasumując podkreślić należy, iż zgłoszony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, dlatego też należało tak wniesiony środek odwoławczy oddalić, a uczyniono to na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.