I OW 91/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Warmińsko-Mazurskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania złożonego przez Dyrektora Z. w G. od decyzji w sprawie wygaszenia trwałego zarządu dla Z. w G. do nieruchomości postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 21 maja 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania złożonego przez Dyrektora Z. w G. od decyzji Zarządu Powiatu w Gołdapi w sprawie wygaszenia trwałego zarządu dla Z. w G. do nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 28 stycznia 2021 r., znak: GN.6844.1.2021.KH, Zarząd Powiatu w Gołdapi orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu dla Z. w G. do nieruchomości zabudowanej, oznaczonej nr ewid. działek [..] i [..], położonej w G. przy ul. [..]. Dyrektor Z. w G., za pośrednictwem Zarządu Powiatu w Gołdapi, wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: Kolegium). Kolegium uznało się za organ niewłaściwy w sprawie i zawiadomieniem z 7 maja 2021 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu (dalej: Wojewoda), według właściwości, odwołanie do rozpatrzenia. Uzasadniając wniosek Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) określają m.in. zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, a więc regulują także kwestie związane z oddawaniem nieruchomości w trwały zarząd. Zgodnie natomiast z treścią z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Wojewoda nie zgodził się z powyższą argumentacją Kolegium i uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Wnioskodawca podkreślił, że aktem generalnym regulującym zasady postępowania administracyjnego jest k.p.a., a odmienne uregulowania mogą zawierać ustawy szczególne. Zasadą jest obowiązywanie k.p.a., o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dotyczy to również organów wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z regułą ogólną wyrażoną w art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zasadą jest zatem, że organem wyższego stopnia jest zawsze samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny wskazuje inny organ lub odwrotnie, jeżeli przepis szczególny nie wskazuje organu wyższego stopnia, jest nim samorządowe kolegium odwoławcze. Z przepisów u.g.n. wynika, że nieruchomości stanowiące własność powiatu mogą być oddawane w trwały zarząd powiatowym jednostkom organizacyjnym dla wykonywania ich działalności statutowej. Decyzję w sprawie ustanowienia oraz wygaszania trwałego zarządu wydaje właściwy organ. W myśl art. 4 pkt 9 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Z przekazanych Wojewodzie akt sprawy wynika, że ww. działki stanowią własność Powiatu Gołdapskiego i wchodzą w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Decyzję w sprawie wygaszenia trwałego zarządu wydał Zarząd Powiatu w Gołdapi, a nie Starosta Gołdapski. Przepis art. 9a u.g.n. stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Jednakże przedmiotowa sprawa nie dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, a decyzję wydał organ wykonawczy powiatu. Nie może mieć zatem zastosowania art. 9a u.g.n. i wojewoda nie jest organem właściwym do jej rozpatrzenia. Nie istnieje przepis, który inaczej niż k.p.a. regulowałby właściwość instancyjną w rozpatrywanej sprawie. Wobec tego, uznać należy, że zastosowanie w sprawie ma art. 17 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym wniesiono o wskazanie Kolegium jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. W odpowiedzi na wniosek Kolegium wniosło o wskazanie Wojewody jako organu właściwego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że w treści decyzji z 28 stycznia 2021 r. nie zostało wskazane, kto jest właścicielem nieruchomości, stąd Kolegium uznało, iż decyzja została podjęta przez Starostę, a nie Zarząd Powiatu. Zgodnie natomiast z treścią art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest, czy nieruchomość, której dotyczy kwestionowana decyzja, stanowi własność Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, gdyż konsekwencją tego jest wskazanie właściwego organu do załatwienia tej sprawy. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Z akt niniejszej sprawy, tj. z wypisów z rejestru gruntów z 7 grudnia 2020 r. dot. przedmiotowych działek wynika, że stanowią one własność Powiatu Gołdapskiego. Również we wniosku Naczelnika Wydziału Geodezji i Nieruchomości z 26 stycznia 2021 r. na posiedzenie Zarządu Powiatu w Gołdapi wskazano, że stanowią one własność Powiatu Gołdapskiego. Stosownie zaś do art. 4 pkt 9 u.g.n. organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu jest organ wykonawczy powiatu. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 920; dalej: u.s.p.) organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu. Rola tych organów została wprost określona w przepisach u.s.p. Z art. 9 ust. 1 u.s.p. wynika, że organem stanowiącym i kontrolnym powiatu jest rada powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Według zaś z art. 26 ust. 1 u.s.p., organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość stanowi własność powiatu, a organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n., tj. o wygaśnięciu trwałego zarządu na wniosek jednostki organizacyjnej, jest – zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. – organ wykonawczy powiatu to organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania odwołania od wskazanej decyzji zarządu powiatu, zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tylko bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa organem właściwym jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 4 pkt 9 u.g.n.), a organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda (art. 9a u.g.n.). Tym samym art. 9a u.g.n. jest przepisem szczególnym wobec zasad ustalonych w art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że jeżeli nieruchomość, której dotyczy decyzja starosty wydana na podstawie przepisów u.g.n., stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, to bez względu na podstawę jej nabycia właściwe do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji będzie Kolegium. W niniejszej sprawie, co zostało już wyjaśnione powyżej, przedmiotowa nieruchomość stanowi zaś własność powiatu. W świetle powyższych wywodów uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania od decyzji zarządu powiatu w sprawie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.