II GSK 1618/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2673/12 w sprawie ze skargi Województwa D. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Województwa D. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 3585 (trzy tysiące pięćset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. po rozpoznaniu skargi Województwa [...] reprezentowanego przez Marszałka Województwa na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości odsetek do zwrotu od nierozliczonych środków dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję POT z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Województwo [..] (zwane dalej "Beneficjentem", "Skarżącym") - na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 30 września 2010 r., realizowało projekt pn. "P". Jednym z elementów Umowy był m.in. załącznik w postaci Harmonogramu Płatności, który określał terminy złożenia przez Beneficjenta wniosków o płatność zarówno zaliczkową jak i pośrednią (w postaci refundacji lub rozliczenia zaliczki). Zgodnie z ww. Harmonogramem Beneficjent w dniu 9 grudnia 2010 r. otrzymał na podstawie wniosku o płatność nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. transze zaliczki u wysokości 2.756.970.61 zł, w tym 2.343.425,01 zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz 4 13.545,60 zł ze środków dotacji celowej. Jednocześnie, zgodnie z ww. dokumentem Beneficjent zgłosił gotowość rozliczenia zaliczki z końcem IV kwartału 2010 r. tj. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości 2.756.970,61 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] (zatytułowaną wezwanie do zapłaty) POT, działająca jako Instytucja Wdrażająca, na podstawie Umowy PO IG nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie systemu realizacji działania 6.4 Inwestycje w produkty turystyczne o znaczeniu [...] Programu [...], na lata 2007-2013 zawartej pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a POT oraz upoważnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej zw. uofp) udzielonego Aneksem nr 1 z dnia [...] grudnia 2010 r. do ww. umowy, określił Beneficjentowi zobowiązanie z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o płatność w wysokości 87930,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] czerwca 2012 r. organ I instancji wydał decyzję administracyjną [...] określającą zobowiązanie w wysokości wyższej niż w poprzedniej decyzji tj. w kwocie 88 470,00 PLN. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zaniechanie rozliczenia otrzymanej zaliczki przez Beneficjenta poprzez złożenie wniosku o płatność lub poprzez dokonanie zwrotu zaliczki w terminie do końca kwartału kalendarzowego, kwalifikuje się, jako naruszenie umowy i stanowi podstawę do naliczania odsetek zgodnie z § 6 ust. 10 Umowy o dofinansowanie. Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Województwo [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy przyznał, że postępowanie wszczęte zostało przez POT w zakresie zwrotu kwoty 87.930,00 zł., natomiast zaskarżona decyzja opiewała na kwotę 88.470,00 zł. W związku z powyższym skarżący wskazał, że skoro wszczęcie postępowania dotyczyło innej kwoty i nigdy nie zostało rozszerzone to fakt ten stanowi uchybienie organu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie było wezwanie do zapłaty (decyzja organu I instancji) z dnia [...] grudnia 2011 r. w którym to POT wezwała skarżącego do zwrotu środków w kwocie 87930,00 zł. z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki przekazanej w dniu 9 grudnia 2010 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Województwa Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast POT po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...][ czerwca 2012 r. określiła Województwu [...] wysokość odsetek do zwrotu w kwocie 88470,00 zł. z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki przekazanej w dniu [...] grudnia 2010 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz to, że jak wynika z akt administracyjnych, Województwo [...] nie zostało zawiadomione o zmianie przedmiotu sprawy tj. o zmianie kwoty która przypadała do zwrotu, Sąd uznał, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu przez organ II ustalając skarżącemu przypadającą do zwrotu w wysokości 88470,00 zł (a nie jak w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w wysokości 87930,00 zł) zmienił przedmiot sprawy bez zawiadomienia o tym strony. W niniejszej sprawie pierwszą czynnością w sprawie było wezwanie do zapłaty z dnia [...] grudnia 2011 r. w którym to POT wezwała skarżącego do zwrotu środków w kwocie 87930,00 zł., a nie pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. w którym w ogóle nie wskazano kwoty przypadającej do zwrotu. W sprawie, w której uchylono decyzję I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania nie toczą się dwa odrębne postępowania tj. jedno do wydania decyzji o uchyleniu decyzji I instancji, drugie toczące się w następstwie tego uchylenia. W niniejszej sprawie toczy się jedno postępowanie wszczęte pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. i ono określa przedmiot postępowania. Tym samym organ I instancji zmieniając przedmiot postępowania, a organ II instancji nie zauważając powyższego naruszyły art. 61 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej zw. Kpa. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył Minister Rozwoju Regionalnego w której wniósł o: 1. uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od Województwa [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów "postępowania, które miało wpływ" na wynik sprawy 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) dalej p.p.s.a., w zw. z art. 61 § 1 i 4 i art. 138 § 2 Kpa, przejawiające się w uznaniu, że zmiana kwoty przypadającej do zwrotu prowadzi do zmiany przedmiotu sprawy, o której to zmianie strona powinna być zawiadomiona, a w konsekwencji zmiana taka bez zawiadomienia strony powinna prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 189 ust. 3 uofp, polegające na uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te w prawidłowy sposób określały wysokość należności do zwrotu, a tym samym dokonaniu wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Województwo [...] w której wniosło o: 1. oddalenie skargi; 2. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 61 § 1 i 4 i art. 138 § 2 Kpa. Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 189 ust. 3 uofp, polegające na uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te w prawidłowy sposób określały wysokość należności do zwrotu, a tym samym dokonaniu wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie skarżący kasacyjnie przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako przepis prawa procesowego, jednakże uchybienie to nie uniemożliwiało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej. Problem prawny jaki zarysował się w sprawie dotyczył tego czy zmiana kwoty określona w decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego przypadającej do zwrotu przez Województwo [...] prowadzi do zmiany przedmiotu sprawy. Zdaniem organu administracji ujętego w swojej skardze kasacyjnej organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę i zmieniając kwotę, która przypada do zwrotu nie zmienił przedmiotu sprawy. Organ I instancji w ponownym rozpatrzeniu sprawy miał obowiązek ponownie zbadać sprawę wskutek czego miał obowiązek zweryfikować poprawność wcześniej określonej kwoty zobowiązania, a w przypadku ustalenia, iż w kwestii tej nastąpił błąd organ miał obowiązek naliczenia odsetek w sposób przewidziany w przepisie art. 189 ust. 3 uofp. Żądanie odsetek w niżej wysokości stanowiłoby bowiem naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skarżący kasacyjnie organ, prawidłowo zaznaczył, że sprawie w której uchylono decyzje I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania nie toczą się dwa odrębne, a toczy się jedno wszczęte pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. określającym przedmiot postępowania. Wszczęcie postępowania z urzędu wymaga określenia wraz z pierwszą czynnością procesową przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest sprawa indywidualna podmiotu, w której organy administracyjny na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o nie dopuszczalności takiego orzekania. Prezes rozpoczęty zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, które zakreśla ramy postępowania, zakończyć się powinien konkretnym rozstrzygnięciem – decyzją wydaną po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 (zdanie drugie) p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienia wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy się tylko domyślać. Tego bowiem rodzaju i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd uchylił dotychczas obowiązującą decyzję. Zważyć również należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Aby więc przywołane unormowanie mogło zostać zrealizowane i wykorzystane w dalszym - po wyroku - postępowaniu w sprawie, zalecenia w zakresie tegoż dalszego postępowania winny zostać sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wytyczne wojewódzkiego sądu administracyjnego są w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141§4 p.p.s.a. nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza to unormowanie. Wskazania te powinny być tak sformułowane, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do zgodności z prawem. Wskazania co dalszego postępowania stanowią bowiem konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2006r., sygn. akt: II FSK 1099/05, Lex nr 262073). Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny obok tego, że stanowi gwarancję, iż wojewódzki sąd administracyjny dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, to również umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy przesłanki, na których oparł się wojewódzki sąd administracyjny były trafne. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uwzględni wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty wynoszą 3585,00 zł które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm).