II OSK 725/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 992/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 992/14), oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [..] na decyzję [..] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [..] z dnia [..] maja 2014r. nr [..] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2013, poz. 1340 z późn. zm.), art. 104, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 108 § 1 k.p.a. oraz § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010, Nr 109, poz. 719, dalej: Rozporządzenie), zakazał [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] (zwanej dalej: "Spółką"), jako właścicielowi i podmiotowi faktycznie władającemu obiektem, użytkowania obiektu Hotelu "[..]" zlokalizowanego w segmencie "Ga" budynku przy ul. [..] w S. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w związku z uznaniem obiektu za zagrażający życiu ludzi. Następnie decyzją z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] ten sam organ, działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z § 31 ww. Rozporządzenia, po rozpoznaniu wniosku Spółki o uzgodnienie warunków i sposobu podłączenia urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych Systemu Sygnalizacji Pożarowej hotelu "[..]" z Centrum Odbiorczym Alarmów Pożarowych przy Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S., uzgodnił negatywnie sposób podłączenia urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych systemu sygnalizacji pożarowej z obiektem Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej nr 2 "[..]" przy ul. W. w S. oraz nie wyraził zgody na rozpoczęcie monitorowania obiektu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wydanie negatywnego uzgodnienia podyktowane jest brakiem spełnienia wymagań wynikających z "Wymagań organizacyjno-technicznych dotyczących uzgadniania przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. sposobu połączenia urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych systemu sygnalizacji pożarowej z obiektem Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej nr 2 »[..]« przy ul. W.". Wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte w wyniku złożenia wniosku bez dokumentacji formalnej wymaganej w pkt. 2.17 wspomnianych "Wymagań...". W związku ze stwierdzonymi brakami dwukrotnie wystąpiono na piśmie z prośbą o ich uzupełnienie. Jednym z wyżej wymienionych pism była informacja związana ze wszczęciem postępowania w sprawie [.]. z dnia 27 stycznia 2014 r., drugim informacja z dnia 6 marca 2014 r. o stwierdzonych nieprawidłowościach wynikających z przeprowadzonych na obiekcie czynności kontrolno-rozpoznawczych. Ponieważ w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty (protokoły z prób i badań prawidłowości działania systemu sygnalizacji pożarowej i systemu monitoringu pożarowego, informacja o zastosowanych torach transmisji wraz z opisem oraz warunki ochrony przeciwpożarowej wraz z planami graficznymi odpowiadającymi stanowi faktycznemu obiektu) nie zostały uzupełnione, brak jest podstaw do stwierdzenia spełnienia wymagań formalnych. W toku przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzono weryfikację wykonania systemu sygnalizacji pożarowej zgodnie z przedstawioną dokumentacją projektową. Zgodnie z zapisami projektu obwód zasilający system powinien być wykonany przewodem HDGs 3 x 2,5 mm, natomiast połączenie czujek przewodem YnTKSY 1 x 2 x 1. W toku czynności Spółka przedstawiła dwukrotnie dokumentację dotyczącą przewodów YnTKSY, nie przedstawiono natomiast dokumentacji odnośnie przewodów obwodu zasilającego, pomimo umożliwienia uzupełnienia dokumentacji i informacji o nieprawidłowościach w powyższym zakresie przesłanych w piśmie [..] z dnia 6 marca 2014 r. Ponieważ system sygnalizacji pożaru powinien być zbudowany w oparciu o elementy posiadające dokumenty stwierdzające dopuszczenie ich do użytkowania, brak przedstawienia ww. dokumentów nie daje podstaw do pozytywnego odniesienia się co do spełnienia wymagań technicznych dla instalacji systemu. Ponadto, stwierdzone podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości związane z przebudową i adaptacją obiektu na cele zamieszkania zbiorowego spowodowały stwierdzenie w obiekcie stanu zagrożenia życia. Nie ma zatem podstaw do podłączenia do systemu monitoringu pożarowego obiektu, który w ocenie organu w ogólnie nie powinien być użytkowany. Odwołanie od otrzymanej decyzji złożyła Spółka, domagając się jej uchylenia. Spółka zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do uznania przez organ I instancji, iż skarżąca rzekomo nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Decyzją z dnia [..] maja 2014 r. [..] [..] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zakaz użytkowania przedmiotowego obiektu hotelowego, wydany przez Komendanta Miejskiego PSP w S. decyzją nr [..] z dnia [..] marca 2014 r., nie pozwala na podłączenie takiego budynku do funkcjonującego systemu monitoringu pożarowego. Jest to oczywista i automatyczna konsekwencja wcześniejszego stwierdzenia występowania uchybień powodujących zagrożenie życia ludzi. W efekcie Komendant Miejski PSP w S., działając w trybie określonym w § 31 Rozporządzenia słusznie odmówił Spółce uzgodnienia sposobu połączenia urządzeń sygnalizacyjno – alarmowych systemu sygnalizacji pożarowej zainstalowanego w obiekcie "[..]" z obiektem Państwowej Straży Pożarnej. Pozostałe kwestie, zdaniem organu odwoławczego, miały stosunkowo mniejsze znaczenie, w kontekście konsekwencji wynikających z wydania decyzji o zakazie eksploatacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ II instancji wskazał w tej mierze, że nie zgadza się z oceną skarżącej, iż objęcie monitoringiem pożarowym obiektów jest obowiązkiem Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie organu PSP nie może bowiem, z racji licznych rażących zaniedbań właściciela hotelu, przejmować odpowiedzialności za stan obiektu w przypadku wystąpienia pożaru. Organ nie podzielił także opinii Spółki co do "nadmiernego formalizmu", zaskarżone rozstrzygnięcie było bowiem umotywowane troską o bezpieczeństwo potencjalnych gości hotelu. Organ wyjaśnił nadto, że zaskarżona decyzja nie została wydana z powodu stwierdzonego zastosowania przewodu zasilającego HDGs, a wykazano w niej jedynie że kontrolowana strona nie przedstawiła wymaganych dokumentów w przedmiotowym zakresie, między innymi protokołów z prób i badań prawidłowości działania systemu sygnalizacji pożarowej oraz monitoringu pożarowego, a nadto przedłożone "Warunki Ochrony Przeciwpożarowej" wraz z załączonymi rzutami poszczególnych kondygnacji, opracowane przez inż. pożarnictwa J. L., są w wielu przypadkach sprzeczne z ustaleniami z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w lutym 2014 roku przez funkcjonariuszy reprezentujących organ pierwszej instancji. Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w S. W skardze zarzucono organom naruszenie: art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania; art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności w zakresie jakim organ II instancji opiera swoje rozstrzygnięcie na nieostatecznych, a następnie uchylonych rozstrzygnięciach organu nadzoru budowlanego, oraz równolegle wydanych decyzjach nieostatecznych; art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia stanu sprawy, w tym w szczególności, poprzez brak dokonania ustaleń we własnym zakresie co do tego, czy zgodnie z przedstawioną przez skarżącą dokumentacją projektową obwód zasilający, w stosunku do którego organ wysuwał wątpliwości, został wykonany z przewodu HDGs 3 x 2,5 mm; art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz całkowicie dowolne uznanie, iż budynek w ogóle nie może być użytkowany oraz skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów; art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, wyjaśniającego w szczególności dlaczego organ uznał, iż skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów; oraz art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 992/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że z racji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Spółka była bezwzględnie zobligowana do natychmiastowego wstrzymania użytkowania obiektu. Bez znaczenia pozostaje zatem argumentacja, iż decyzja ta nie była ostateczna w dacie, w której organ odmówił uzgodnienia warunków i sposobu podłączenia urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych. Opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności zakaz użytkowania obiektu czynił bowiem niedopuszczalnym wydanie rozstrzygnięcia uzgadniającego warunki odnoszące się do jego użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził zatem poprawnie, że wydanie decyzji zakazującej użytkowania obiektu było głównym powodem, z uwagi na który wniosek strony musiał zostać rozpatrzony negatywnie. Ponadto Spółka w żaden sposób nie wykazała, iż – jak podnosi w skardze – przedłożyła organom wymagane dokumenty. Zdaniem Sądu I instancji, uchybienie w postaci niepowiadomienia Spółki o dodatkowej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie, w niczym nie uszczupliło jej uprawnień i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Spółka brała bowiem udział w kolejnych etapach postępowania, wypowiadała się i przedstawiała stosowne dowody. Nie mogły też wpłynąć na rozstrzygnięcie te argumenty, w których Spółka nie zgadza się z wydanym zakazem użytkowania obiektu, kwestia ta wykracza bowiem poza zakreślony skargą przedmiot postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [..] sp. z o. o., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, gdy organ II instancji zaniechać miał rozpoznania istoty sprawy, a swoje rozstrzygnięcie oparł na wynikach innego, równolegle toczącego się postępowania dotyczącego zakazu użytkowania obiektu położonego przy ul. w S.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, w sytuacji, gdy decyzja [..] Komendanta Wojewódzkiego PSP została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa w tym, art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – z racji zaniechania przez organy wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak również poprzez brak uzasadnienia wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia; art. 151 p.p.s.a. – poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 31 Rozporządzenia sprowadzającego się do nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia zaskarżonych decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci wskazanych przepisów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez Komendanta Miejskiego PSP w S. decyzji o negatywnym uzgodnieniu warunków i sposobu podłączenia obiektu do systemu sygnalizacji pożarowej, przy nieprawidłowym ustaleniu, że skarżąca nie wykazała rodzaju zastosowanych materiałów - podczas gdy prawidłowo zastosowane, przepisy p.p.s.a. powinny stać się podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych, wydanych na podstawie okoliczności leżących poza zakresem postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wszelkie rozstrzygnięcia wydawane w niniejszej sprawie determinowane są wynikami równolegle toczącego się postępowania dotyczącego zakazu użytkowania segmentu "Ga" budynku przy ul. [...] w S., gdzie zlokalizowany jest hotel "[..]". Przedmiotem niniejszego postępowanie są jednak warunki i sposób podłączenia urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych wykonanych w przedmiotowym obiekcie, do systemu sygnalizacji pożarowej Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w S. Przedmiotem badania jest więc przede wszystkim poprawność wykonania tych urządzeń oraz warunki ich łączności z systemem PSP. Z tego też względu, zdaniem skarżącej, przedmiot niniejszego postępowania, nie jest skorelowany z postępowaniem dotyczącym zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie istnieją zdaniem skarżącej przeszkody do uzgodnienia warunków technicznych podłączenia wykonanych przez nią urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych z systemem PSP. Organ odwoławczy, podobnie jak Sąd I instancji, zmarginalizować miały zasadność badania zarzutów wskazujących na nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji. Skarżąca, powołując się na przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. stwierdza, że organy zobligowane były powziąć dodatkowe czynności zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości co do spełnienia przez skarżącą warunków określonych w "Wymaganiach...". Wypełnienie tego obowiązku miałoby, zdaniem skarżącej, spowodować odmienne rozstrzygnięcia organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Po pierwsze przepis postępowania, którego naruszenie zarzucono tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł przez niego naruszony. Sąd I instancji stosował art.151 p.p.s.a. wydając na jego podstawie zaskarżony wyrok. Natomiast w kontekście zarzutu naruszenia art.151 p.p.s.a. uznać go należy za całkowicie nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenie stanu faktycznego i dokonanie subsumcji przez organy administracyjne na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Wynika to z faktu, że całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.6, art.7, art.8 art.77 § 1, art. 80, art.107 § 1 i 3, art.138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został prawidłowo i w sposób pozwalający na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim w sposób pozwalający na ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki na zastosowanie normy prawnej wynikającej z prawa materialnego. W konsekwencji organy administracyjne dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego. Natomiast w uzasadnieniach swoich decyzji nader szczegółowo omówiły stan faktyczny i prawny sprawy oraz przedstawiły i wyjaśniły motywy, którymi się kierowały wydając swoje rozstrzygnięcia. Działając na postawie obowiązującego prawa organ realizował zasady legalności (art.6 k.p.a.) i praworządności (art.7 k.p.a.), a przez to również zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa (art.8 k.p.a.). W szczególności bezpodstawne są zarzuty odnoszące się do art.107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wszystkie elementy obligatoryjne wynikające z tego przepisu, a uzasadnienia spełniają wszelkie wymogi tam określone. Tym samym zasadnie organ odwoławczy zastosował art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Po drugie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 31 Rozporządzenia, gdyż przepis ten w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego został prawidłowo zastosowany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.