III SA/Gd 399/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi N. Spółki z o.o. w B. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 marca 2022 r., nr OHK.906.3.2022.MS.2 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim z dnia 2 lutego 2022 r., nr 25/2022/HK; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej N. Spółki z o.o. w B. kwotę 2.200 (dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej także jako "strona", "spółka" albo "skarżąca spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 marca 2022 r. (nr OHK.906.3.2022.MS.2), utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim z dnia 2 lutego 2022 r. (nr 25/2022/HK ) w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 12 kwietnia 2021 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim przeprowadził kontrolę sanitarno-higieniczną w obiekcie N. [...] przy ul. [...] w B.. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w obecności funkcjonariuszy Policji stwierdzono, iż w obiekcie znajduje się 6 osób włączając w to pracownika obiektu. Przy drzwiach wejściowych w postaci baneru znajdowała się informacja "centrum szkoleń i warsztatów z zakresu: zdrowy kręgosłup, sporty siłowe, trening funkcjonalny, fitness, cycling". Według oświadczenia pracownika udział w kursie zorganizowany został w 12 blokach po 80 minut w grupach od 3 do 7 osób. Liczba uczestniczących w zajęciach to maksymalnie 6 osób. Wskazał on także, że warsztaty zawierają część teoretyczną (10-15 minut) związaną z suplementacją, poprawnym wykonywaniem ćwiczeń, układaniem podstawowego planu treningowego oraz część praktyczną polegającą na wykonywaniu konkretnych ćwiczeń. Podczas kontroli odbywała się część praktyczna. Po zakończeniu szkolenia każdy z uczestników otrzymuje certyfikat ukończenia kursu. Osoby biorące udział w szkoleniu podpisują kartę zgłoszenia. Nadto pracownik oświadczył, że wstęp do pomieszczeń jest dopuszczalny jedynie dla osób biorących udział w kursie/warsztatach. Między zmianą grup ćwiczących jest 15-to minutowa przerwa, w czasie której następuje dezynfekcja sprzętu, szafek, szatni, recepcji i sanitariatów. Kontrola została przeprowadzona w związku z wnioskiem o interwencję Komendy Powiatowej Policji w Pruszczu Gdańskim. W dniu 12 kwietnia 2021 r. funkcjonariusze Policji z tej komendy przeprowadzali bowiem czynności służbowe związane z kontrolą różnego rodzaju obiektów usługowych pod kątem przestrzegania obowiązujących w tym czasie rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W tym dniu około godz. 10:30 udali się m.in. pod adres przy ul. [...] w B. w celu ustalenia czy znajdujący się pod tym adresem obiekt sportowy jest otwarty i działa zgodnie z obowiązującymi w czasie pandemii przepisami. Po wejściu do obiektu ustalono, że przebywało w nim 14 osób łącznie z pracownikiem. Osoby ćwiczące w obiekcie obywały kurs "[...]". Wszystkie osoby posiadały maseczki oraz zachowywały dystans społeczny. Jak ustalono na miejscu kontroli N. jest placówką, w której odbywają się szkolenia "[...]". Centrum szkoleń/warsztatów sportów siłowych, treningu funkcjonalnego i fitness prowadzi szkolenie trwające 12 godzin, na których kursant uczy się prawidłowego treningu, a po zakończeniu kursu otrzymuje dyplom z wybranego kursu potwierdzający ukończenie kursu. Obiekt ma powierzchnię 900 m² i może przebywać w nim maksymalnie 20 osób (informacje zawarte w piśmie Policji z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr E.500-3/200 skierowanym do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Pruszczu Gdańskim). Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim poinformował N. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Pismem z dnia 18 maja 2021 r. spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że w obiekcie przy ul. [...] w B. prowadzona jest działalność, która nie jest zabroniona przez rozporządzenie, ponieważ jej istota sprowadza się do edukacji sportowej, co potwierdza załączona do protokołu kontroli interpretacja przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., wydana przez Wydział Rzemiosła Departament Dialogu i Partnerstwa Społecznego Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii. Strona podkreśliła również, że zgodnie z Konstytucją RP ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nie mogą być wprowadzane aktami rangi podustawowej. Wskazano także, że kontrola potwierdziła, że w obiekcie zachowane zostały wszelkie normy reżimu sanitarnego. Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r. (nr 25/2022/HK) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim nałożył na N. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się w dniu 12 kwietnia 2021 r. do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo Przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubu i centrum fitness pod nazwą "N.[...]". W podstawie prawnej wydanej decyzji organ wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa"), § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.; dalej również jako "rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako "k.p.a."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że powodem nałożenia kary było ustalenie naruszenia w dniu 12 kwietnia 2021 r. zakazu ustanowionego w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021r., gdzie wskazano, że do dnia 18 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączaniem basenów siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów; b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. W ocenie organu, spółka prowadziła działalność polegającą na prowadzaniu siłowni, klubu i centrum fitness, a jej twierdzenia jakoby przedmiotem jej faktycznej działalności było prowadzenie warsztatów czy też kursów nie odpowiada prawdzie. W tym zakresie dokonano w szczególności analizy zgłoszonych przez spółkę do KRS form prowadzonej działalności gospodarczej obejmujących m.in. 85.51Z - pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych. Podklasa 85.51Z obejmuje kursy, zajęcia sportowe i rekreacyjne dla grup i osób indywidualnych, które maja charakter zając zorganizowanych. Wskazano w związku z tym, że co prawda zajęcia, które obywały się w dniu 12 kwietnia 2021 r. miały charakter zorganizowany, jednak nie odbywały się dla profesjonalnych instruktorów sportowych, nauczycieli czy trenerów. Uzasadniając wysokość kary nałożonej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, organ wskazał, że wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym potrzebę ochrony życia i zdrowia ludzkiego, częstotliwość naruszenia prawa w przeszłości oraz stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. W szczególności podkreślono, że waga naruszenia była wysoka i spowodowała potrzebę podjęcia przez organ działań w celu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Strona stworzyła bowiem wysokie ryzyko szerzenia się choroby zakaźnej w postaci koronawirua SARS-Cov-2. W odwołaniu od powyższej decyzji N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Strona wskazała, że § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021r., który statuuje wskazywany przez organ zakaz, nie zabrania prowadzenia działalności w zakresie szkoleń. Przede wszystkim wskazano jednak, że wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia a nie ustawy narusza przepisy Konstytucji RP. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę, zaskarżoną decyzją z dnia 7 marca 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, akcentując, że w odniesieniu do kursu "[...]", który miał się odbywać w dniu 12 kwietnia 2021 r. w obiekcie przy ul. [...] w B. organ ustalił przy pomocy Komendy Powiatowej Policji w Pruszczy Gdańskim dane osobowe osób, które były obecne podczas dokonywania czynności kontrolnych. Do osób tych wystąpiono o udzielenie wyjaśnień, w jakim charakterze uczestniczyły w zajęciach na kursie "[...]", jaki mają charakter pracy lub czym się zajmują i czy uczestnictwo w kursie miało związek z pracą lub zajęciem. Na podstawie udzielonych przez uczestników odpowiedzi, organ uznał, że potwierdzają one, że w dniu 12 kwietnia 2021 r. strona załamała zakaz określony w że § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r., to jest prowadziła działalność polegającą na prowadzeniu siłowni, klubu i centrum fitness. Uczestnicy kursu potwierdzili bowiem, że nie są profesjonalistami podwyższającymi swoje umiejętności, a jedynie chcieli pogłębić własną wiedzę na temat ćwiczeń. W ocenie organu wskazuje to, że uczestnicy nie uczestniczyli w kursie, aby zdobyć uprawnienia zawodowe. Odnosząc się do zarzutów dotyczących łamania praw konstytucyjnych, organ stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem spółki, że istnieją konstytucyjne wątpliwości, co do podstawy prawnej nałożonej kary. W ocenie organu zakaz prowadzenia określonej działalności został bowiem w tym wypadku wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki ustawowy zabieg był zaś w pełni zasadny, ponieważ pozwala na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc pod uwagę choćby długość procesu legislacyjnego. W tym zakresie wskazano, że organ w pełni popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Bd 834/20, gdzie wskazano, że kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Stosownie do art. 46a cyt. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 46b pkt 2 cyt. ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zatem podstawa do nałożenia kary ma, w ocenie organu, charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stosownie bowiem do wydanego podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., w okresie, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 ustanowiony był zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączaniem basenów siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów; b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Organ stwierdził dalej, że zarzut nieuprawnionego wydania decyzji, gdy nie obowiązywał również żaden ze stanów nadzwyczajnych, jest chybiony. Dodatkowo zauważono, że od pierwszego przypadku koronawirua w Polsce, obszerne informacje o zagrożeniach związanych z rozprzestrzenianiem się tego wirusa przestawiane były we wszystkich mediach, w tym również społecznościowych. Szeroko promowane było przestrzeganie zaleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stosowanie się do wytycznych służb sanitarnych w tym okresie. Dlatego w opinii organu przede wszystkim w trosce o wspólne bezpieczeństwo zdrowotne obowiązkiem każdego przebywającego na terytorium RP jest przestrzeganie obowiązującego prawa i obostrzeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii wywołanym zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Końcowo wskazano, że w sprawie nałożono na stronę karę w wymiarze minimalnym. W skardze na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o uchylenie decyzji organu odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Spółka podtrzymała zarzuty naruszenia prawa podniesione uprzednio w odwołaniu obejmujące: 1. naruszenia art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji RP poprzez egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzonego w drodze rozporządzenia, a nie ustawy; 2. naruszenia art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez egzekwowanie wprowadzonych ograniczeń i zakazów dotyczących wolności i prawa określonych w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), w sytuacji gdy nie wprowadzono stanu klęski żywiołowej; 3. naruszenie art. 92 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na rozporządzaniu wydanym bez szczegółowego upoważnienia w ustawie; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7a, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez złamanie zasady legalizmu poprzez oparcie orzeczenia na rozporządzeniu naruszającym wolności konstytucyjne (wolność gospodarczą), w sposób niezgodny z Konstytucją (zakaz, a nie ograniczenie prowadzenia działalności, zakaz wprowadzony rozporządzeniem) i w trybie z nią niezgodnym (wadliwa delegacja ustawowa), złamanie zasady rozstrzygania wadliwości na korzyść strony poprzez ukaranie jej za prowadzenie szkolenia, w sytuacji gdy rozporządzenie takiego zakazu nie wprowadza, złamanie zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych poprzez ukaranie w sytuacji wątpliwych podstaw prawnych, kiedy rozporządzenie nie wprowadzało wyraźnego zakazu prowadzenia działalności w zakresie szkoleń, a sam organ przyznał, że faktycznie odbywało się szkolenie, jak również, że był zachowany reżim sanitarny, poprzez niewskazanie podstaw prawnych zaskarżonej decyzji. 5. naruszenie w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., poprzez oparcie decyzji na przywołanym przepisie, który nie zabrania prowadzenia działalności w zakresie szkoleń. W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Organ podtrzymał stanowisko, co do przyjęcia właściwej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji. W odniesieniu zaś do podstawy faktycznej wskazano, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że spółka prowadziła w budynku mieszczącym się w B. przy ul. [...] właśnie taką działalność, jaka została zakazana na mocy § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2022 r. pełnomocnik spółki odniósł się do stanowiska organu reprezentowanego w odpowiedzi na skargę, nie podzielając go w żadnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozważań, to na początku należy przypomnieć, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Natomiast w myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Kara pieniężna w kwocie 10.000 zł została nałożona na skarżąca spółkę na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 1 pkt 2 zapisano, że do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. W § 9 ust. 16 i 17 rozporządzenia zawarto regulacje dopuszczające wyjątki od powyższego zakazu (ust. 16) oraz wymogi (ust. 17), których spełnienie uzasadniało uznanie, że zakaz nie został naruszony. W ocenie organów orzekających, zakaz ustanowiony w wyżej wskazanym rozporządzeniu został przez skarżącą spółkę naruszony, a okoliczności te skutkowały nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast skarżąca spółka nie zgodziła się z zapadłymi w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięciami, podnosząc między innymi, że rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jako wydane bez upoważnienia ustawowego narusza relacje ustawa - rozporządzenie oraz przepisy Konstytucji RP. Powyższe stanowisko skarżącej spółki należy podzielić. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej kwestii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w szeregu uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 prawodawca zerwał z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższym podnieść należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie zaś z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak podniesiono, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając natomiast art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez - wytyczne - należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. Przywołane powyżej upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii). Konstatując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianych rozporządzeń ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd orzekający w sprawie nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP, podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd orzekający w sprawie odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanych wyżej rozporządzeniach Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in.: wyrok z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 876/21) to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. W świetle dokonanych rozważań jest oczywiste, że zasadnym okazał się najdalej idący zarzut skargi, dotyczący wadliwości podstaw prawnych wydanych w sprawie decyzji. Tym samym pozostałe zarzuty skargi dotyczące aspektów o charakterze proceduralnym, w tym nieprawidłowości ustaleń dotyczących naruszenia ustanowionego zakazu stanowią dodatkową argumentację, która przemawia za uchyleniem zaskarżonych decyzji i umorzeniem postępowania. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjne (punkt drugi sentencji wyroku). W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 2.200 zł składają się: wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą spółkę radcy prawnego (1.800 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).