II SA/Sz 368/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 marca 2022 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania P. M. (zwany dalej: stroną, skarżącym) od decyzji nr [...]/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r., wydanej przez Wójta Gminy M., w sprawie zmiany z urzędu decyzji nr [...]/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. w sprawie zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości zasiłku, w ten sposób, że od 1 stycznia 2022 r. wysokość zasiłku stałego zostaje zmieniona z kwoty 182,43 zł miesięcznie na kwotę 228,81 zł miesięcznie, orzekło o : - uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i zmieniło z urzędu od dnia 1 stycznia 2022 r., decyzję nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego poprzez zmianę wysokości zasiłku z kwoty 182,43 zł miesięcznie na kwotę 228,81 zł. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. organ pierwszej instancji, po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prawa do kontynuowania wypłaty zasiłku stałego, przyznanego P. M. decyzją nr [...]/2018 z dnia 7 grudnia 2018 r., zmienił tą decyzję w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego z kwoty 528 zł miesięcznie na kwotę 182,43 zł miesięcznie od 1 marca 2020 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Kolegium nr [...] z dnia 25 maja 2020 r., która na skutek niezaskarżenia jej do wojewódzkiego sądu administracyjnego stała się prawomocna. Następnie decyzją nr [...]/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r., organ pierwszej instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego na podstawie art. 106a ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja nr [...]/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. została uchylona w całości przez Kolegium decyzją nr [...] z dnia 22 października 2020 r., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy M. wydał decyzję nr [...]/2020 z dnia 17 listopada 2020 r., stwierdzającą bezprzedmiotowość decyzji nr [...]/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego i przywrócił od dnia 1 marca 2020 r. wypłatę wstrzymanego zasiłku stałego w wysokości 182,43 zł miesięcznie. Rozpatrując odwołanie od decyzji nr [...]/2020 z dnia 17 listopada 2020 r., Kolegium decyzją nr [...] z dnia 1 lutego 2021 r. uchyliło wskazaną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W skutek takiego rozstrzygnięcia, decyzja nr [...]/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, natomiast w obrocie prawnym pozostała decyzja nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego na kwotę 182,43 zł. Decyzją nr [...]/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji zmienił z urzędu decyzję nr [...]/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. w sprawie zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości zasiłku, w ten sposób, że od 1 stycznia 2022 r. zmienił wysokość zasiłku stałego z kwoty 182,43 zł miesięcznie na kwotę 228,81 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie uzasadnił zmianą od 1 stycznia 2022 r. kryterium dochodowego na osobę w rodzinie strony z kwoty 528 zł na kwotę 600 zł. Ustalając dochód rodziny na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ przyjął, ze dochód rodziny stanowi emerytura członka rodziny P. M. w wysokości 742,39 zł, stąd dochód na osobę w rodzinie wynosi 371,19 zł. Na tej podstawie wyliczył kwotę zasiłku stałego stanowiącego różnicę miedzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nr [...]/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. zarzucając organowi nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz kwestionując prawidłowość ustalenia dochodu, w tym niezasadne uwzględnienie dochodu zamieszkującej z nim K. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 3 marca 2022 r. znak: [...] Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że P. M. przysługiwało do końca 2021 r. prawo do zasiłku stałego w wysokości 182,43 zł miesięcznie na podstawie ostatecznej decyzji organu nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium w prowadzonych postępowaniach uznały, że K. W. wchodzi w skład rodziny skarżącego, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, co wpłynęło na ustalenie wysokości dochodu rodziny z uwzględnieniem jej emerytury. P. M. i K. W. zamieszkują razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej definiując pojęcie rodziny wskazał, że rodzinę tworzą m. in. osoby niespokrewnione ze sobą, a istotą tej definicji jest to, że co najmniej dwie osoby wspólnie zamieszkują i gospodarują. Zdaniem organu na wspólne gospodarowanie mogą składać się różne elementy (okoliczności), takie jak np. ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie, opieka udzielana w chorobie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, dysponowanie wspólnym dochodem z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych. W ocenie organów ponad wszelką wątpliwość P. M. tworzy z K. W. rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, gdyż wspólnie zamieszkują w tym samym mieszkaniu, są zameldowani pod wspólnym adresem, gdzie koncentruje się ich aktywność życiowa, zapewne też sobie pomagają i dzielą się wydatkami. Wliczenie do dochodu rodziny emerytury K. W. jest więc uzasadnione. Aktualną kwotę dochodu, wynikającą z aktualnej kwoty emerytury wliczonej do dochodu, organ ustalił w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2021 r. z P. M. w sprawie przyznania dodatku celowego. Organ wskazał, że od 1 stycznia 2022 roku zmianie ulega kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie z kwoty 528 zł na kwotę 600 zł. Dochód rodziny skarżącego ustalony na podstawie art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej wynosi 742,39 zł (emerytura konkubiny), co stanowi 371,19 zł na osobę w rodzinie. Kwotę zasiłku stałego ustala się w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. (600 zł - 371,19 zł = 228,81 zł). Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium uznało, że decyzja organu jest co do zasady słuszna, jednak jest jednocześnie obarczona błędem wymagającym skorygowania. Organ I instancji całkowicie pominął istotną dla sprawy okoliczność, że decyzja organu nr [...]/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. została uchylona przez Kolegium i w dacie podejmowania zaskarżonej obecnie decyzji nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Obowiązującą natomiast pozostała decyzja organu nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego na kwotę 182,43 zł i ta właśnie decyzja, jako ostatecznie określająca kwotę zasiłku stałego, powinna być przez organ zmieniona z urzędu w związku ze zmianą kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł P. M.. W skardze tej wskazał, że jego rodziną jest siedmioro dzieci pochodzące z różnych związków, na które płci alimenty. Nie zgodził się z ustaleniami organów w zakresie wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego z K. W., która u niego tylko zamieszkuje. Skarżący jest właścicielem mieszkania i jego utrzymanie ciąży tylko na nim. Zdaniem strony organy nie mogły wliczyć do dochodu rodziny emerytury K. W., która jest dla niego osobą obcą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja SKO z dnia 3 marca 2022 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego. Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.), zwana dalej "ustawą". W myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 zasiłek stały ustala się, w przypadku osoby w rodzinie, w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe osoby w rodzinie określone zostało w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł (kwota obowiązująca od 1 stycznia 2022 r.). Definicja zawarta w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, według której rodziną są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Osobą samotnie gospodarującą jest natomiast osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak wynika z ustalonego bezspornego stanu faktycznego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy M. z dnia 19 marca 2020 r., nr [...]/2020, skarżącemu przysługiwało do końca 2021 r. prawo do zasiłku stałego w wysokości 182,43 zł miesięcznie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. W.. Ustalenia te organ poczynił na podstawie oświadczenia złożonego do wywiadu środowiskowego z dnia 14.01.2020 r. oraz innych znajdujących się w aktach administracyjnych oświadczeń, które skarżący składał w sprawach o przyznanie zasiłku celowego i okresowego. Organy uznały, że skarżący nie może wybiórczo składać oświadczeń co do swojej sytuacji rodzinnej w zależności od tego co jest dla niego korzystniejsze i z tą argumentacją Sąd się zgadza. W aktach znajduje się wywiad środowiskowy z dnia 7 grudnia 2021 r. na który powołuje się organ odwoławczy przeprowadzony w sprawie przyznania zasiłku celowego, w którym skarżący oświadczył, że prowadzi gospodarstwo domowe z K. W.. Zatem zdaniem Sądu sytuacja rodzinna strony skarżącej nie uległa zmianie i organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że P. M. i K. W. zamieszkują razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Dokonując oceny wysokości zasiłku stałego ustalonego zaskarżoną decyzją należy uznać, że została wyliczona prawidłowo stanowi ona różnicę pomiędzy nową wysokością kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie (600 zł - 371,19 zł = 228,81 zł). Zasiłek ten jest wyższy od dotychczas otrzymywanego zatem należy uznać, że zaskarżona decyzja zmieniła wysokość zasiłku stałego na korzyść skarżącego. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że organ I instancji nie zwrócił uwagi, iż decyzja organu nr [...]/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. została uchylona przez Kolegium i w dacie podejmowania zaskarżonej obecnie decyzji nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Obowiązującą natomiast pozostała decyzja organu nr [...]/2020 z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego na kwotę 182,43 zł i ta właśnie decyzja, jako ostatecznie określająca kwotę zasiłku stałego, powinna być przez organ zmieniona z urzędu w związku ze zmianą kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej. Nie ma bowiem prawnej możliwości zmiany decyzji uprzednio uchylonej, która już nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.