III OSK 2121/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 459/19 w sprawie ze skargi J.C. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 grudnia 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 459/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C. (dalej: skarżący) na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: Komendant): 1. zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego z 2 grudnia 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że skoro Komendant do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku skarżącego w jednej z dopuszczalnych form prawnych załatwienia sprawy (np. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty) to doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Wskazał jednocześnie, że w jego ocenie w sprawie istniała podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowił art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: u.o.p.), interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez: a. wyjście poza granice sprawy, w tym skargi na bezczynność Komendanta "w sprawie niewydania decyzji w przedmiocie ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie ustawy o Policji i KPA" i de facto rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, mimo niezastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a.; b. błędne przyjęcie, że Komendant mógł merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego, mimo że wskutek wyeliminowania części art. 115a u.o.p. z porządku prawnego i zaniechania wprowadzenia przez ustawodawcę normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ; c. bezpodstawne przyjęcie, że Komendant, wbrew przepisom art. 7 i 8 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), jest uprawniony do odwołania się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, które pozwala na zrekonstruowanie treści normatywnej art. 115a u.o.p. w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia, w sytuacji gdy Sąd stwierdził jednocześnie, że w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza; d. bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogące stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP; 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu kwestii, że przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90) nie mają zastosowania do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby, co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego wyroku; 3/ art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu; 4/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, bowiem mimo wskazania danego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku z dnia 2 grudnia 2018 r. pomimo braku istnienia ku temu podstaw. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Zauważyć należy, że u podstawy zarzutów kasacyjnych podniesionych w punkcie pierwszym leży twierdzenie Komendanta, że nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego w przedmiocie ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bowiem po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, brak było normy ustawowej zgodnej ze standardami konstytucyjnymi, która umożliwiłaby ustalenie wysokości należnego świadczenia. Komendant podniósł również, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy o bezczynność, de facto rozstrzygając sprawę wniosku merytorycznie. Odnosząc się do tych zarzutów, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd I instancji zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego, nie wskazując sposobu jego rozpoznania. Sąd prawidłowo wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. W konsekwencji poinformowanie skarżącego przez Komendanta zwykłym pismem o braku normy prawnej umożliwiającej realizację wniosku nie mogło być uznane za odpowiadającą prawu formę załatwienia sprawy. Słuszna była tym samym konkluzja Sądu, że brak podjęcia stosownych działań przewidzianych prawem oznacza, że Komendant pozostaje w bezczynności. W tych okolicznościach bezpodstawne jest twierdzenie, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę wniosku merytorycznie. Dodatkowo, z uwagi na twierdzenie Komendanta, że nie mógł rozpoznać merytorycznie wniosku skarżącego, Sąd I instancji wskazał natomiast, że podstawę tę mógł stanowić art. 115a u.o.p., interpretowany w zgodzie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wbrew zarzutom Komendanta, stanowisko Sądu co do podstawy prawnej ewentualnego pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe. Podkreślić należy przy tym, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym tej kwestii (zob. np. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 3445/21, CBOIS, i powołane w jego uzasadnieniu liczne orzeczenia NSA), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Wskazać należy, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak podnosi się we wskazanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowy wyrok ma charakter zakresowy, co w przypadku tego orzeczenia oznacza, że atrybut niekonstytucyjności przypisany został nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz tylko jej określonemu fragmentowi. Dokonując oceny art. 115a u.o.p. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował bowiem konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se. Oceniany przepis zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego. W konsekwencji, kwestię przysługiwania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś przypisanie im mocy powszechnie obowiązującej przybliża walor wyroków tego Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (podobnie m.in. w wyroku NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 217/16, CBOIS). Co do zasady orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co miało też miejsce w przypadku wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym RP 6 listopada 2018 r. i z tym dniem wszedł w życie. Okoliczność ta powinna zainicjować działania ustawodawcy zmierzające do ustalenia stanu zgodnego z prawem. Do dnia złożenia wniosku przez skarżącego prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu, co jednak jak słusznie stwierdził Sąd I instancji nie stanowiło w warunkach niniejszej sprawy przeszkody do załatwienia sprawy. W tym miejscu przytoczyć należy wyrażane w licznych orzeczeniach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym "bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza (...) akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z (...) przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. są zobowiązane to działania zgodnego z prawem, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. (...). Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP" (zob. np. wyroki NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 3063/21 i III OSK 4147/21, CBOIS). Odnosząc się do tego ubocznego wątku Sąd I instancji słusznie przyjął zatem, że Komendant, kierując się zasadą praworządności, posiadał możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w oparciu o art. 115a u.o.p. i wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 mający moc powszechnie obowiązującą. Sąd wskazał przy tym na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który świadczy o woli ustrojodawcy, aby w sprawie już rozstrzygniętej na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją doszło do przywrócenia stanu konstytucyjności. Dodać należy, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że art. 190 ust. 4 Konstytucji wyraża konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego (z zastosowaniem prawa) zgodnego z Konstytucją. Ograniczenie tego prawa jest niedopuszczalne, za wyjątkiem przypadków przewidzianych w ustawie, spełniającej określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kryterium proporcjonalności. Użyte we wskazanym przepisie pojęcia "wznowienie postępowania" i "uchylenie decyzji" powinny być ponadto interpretowane zgodnie z zasadą wykładni pojęć konstytucyjnych, co oznacza, że chodzi tu o wszelkie przewidziane prawem procedury, zwyczajne lub nadzwyczajne, umożliwiające usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie niekonstytucyjnej normy, a tryb postępowania restytucyjnego powinien być adekwatny do postępowania, w którym wydano rozstrzygnięcie podlegające restytucji. Organy państwa są więc obligowane do zastosowania wszelkich dostępnych im środków prawnych celem ponownego rozstrzygnięcia sprawy bez zastosowania niekonstytucyjnej normy, nawet, jeżeli nie wprowadzono odrębnej procedury dla realizacji tej powinności (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 2985/18, CBOIS, i przywołane w nim orzecznictwo sądowe i trybunalskie oraz poglądy doktryny). W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesione w punkcie pierwszym podstawy kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Rodzaj i prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji nie budzi bowiem wątpliwości w świetle pełnej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierającego wyczerpujące motywy Sądu w tym zakresie. Podejmując to rozstrzygnięcie Sąd nie wyszedł też poza granice sprawy. W konsekwencji, za nieusprawiedliwiony uznać należy również podniesiony w punkcie trzecim zarzut oparty na naruszeniu art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., bowiem w warunkach niniejszej sprawy nie została zakwestionowana skutecznie prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podniesiony w punkcie drugim nie mógł również odnieść zamierzonego przez Komendanta skutku, bowiem odnosi się do kwestii związanej z prawidłową rekonstrukcją sposobu określenia wysokości ekwiwalentu, która w warunkach niniejszej sprawy dotyczącej bezczynności organu nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zawarty w punkcie czwartym podstawy kasacyjnej. Powołanie tego przepisu w przedostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wśród przepisów stanowiących właściwą podstawę rozstrzygnięcia uznać należy bowiem w świetle pełnej treści uzasadnienia wyroku za błąd maszynowy, który pozostaje bez znaczenia dla sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).