I SA/Kr 529/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji w 2014 r. i 2015 r. postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia 11 marca 2020 r. C. w Ł. wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] polegającą na odmowie uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji w 2014 i 2015 r., domagając się stwierdzenia jej bezskuteczności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego w ramach art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej strony i nie może być uznane za element władczej ingerencji w jej sytuację prawną. Prezydent Miasta stwierdził, ze skarżąca Spółka w dalszym ciągu ma możliwość kwestionowania ustaleń poczynionych w trakcie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych przez ten organ, w których to ewentualnie będą konkretyzowane prawa i obowiązki wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast w przypadku wydania przez Prezydenta Miasta decyzji o zwrocie części dotacji strona skarżąca będzie miała możliwość jej zakwestionowania poprzez złożenie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podsumowując organ stwierdził, że zaskarżona czynność nie może być przedmiotem skargi i nie może być kwestionowana przed sądem w innym trybie niż w ramach odwołania od rozstrzygnięcia (decyzji) podjętego w postępowaniu administracyjnym wszczętym w konsekwencji tych kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu jego kognicji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Jedną z ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, zwanej dalej u.f.z.o.), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W tym samym kierunku poszło orzecznictwo innych sądów administracyjnych, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 853/17 i z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1005/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19). Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Prezydenta Miasta została dokonana w ramach kontroli w prowadzonych przez stronę skarżącą szkołach w zakresie prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji w 2014 r. i 2015 r. Kontrola ta została przeprowadzona na podstawie art. 36 u.f.z.o. Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji reguluje, wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej [...] przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż Gmina Miejska [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 7371). Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 tej uchwały, z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządza protokół w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli (§ 7 ust. 4 uchwały), jednak odmowa ta nie wstrzymuje przekazania wystąpienia pokontrolnego, o którym mowa w § 8, ani dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym odrębnymi przepisami (§ 7 ust. 5 uchwały). Dyrektorowi kontrolowanego podmiotu oraz organowi prowadzącemu przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole (§ 7 ust. 6 uchwały). W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (§ 7 ust. 9 uchwały). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, po analizie zastrzeżeń i wyjaśnień Prezydent Miasta przekazuje organowi prowadzącemu kontrolowany podmiot wystąpienie pokontrolne, zawierające ocenę przedmiotu kontroli, a w razie stwierdzenia uchybień lub nieprawidłowości – kwotę dotacji podlegającej zwrotowi wraz z tytułem jej zwrotu, a także zalecenia pokontrolne (§ 8 ust. 1 i 2 ww. uchwały). Na podstawie analizy powyższych przepisów stwierdzić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Prezydenta Miasta nie może być uznana za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie tylko nie została ona wymieniona w treści art. 47 u.f.z.o., ale również nie jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki, a tylko taki akt podlega kontroli sądów administracyjnych. Pismo odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie rodzi bowiem po stronie jego adresata obowiązku, a jedynie możliwość zastosowania się do zawartego w nim stanowiska organu kontrolującego. Pismo takie jest jedynie etapem procedowania i może prowadzić do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji. Dopiero postępowanie administracyjne prowadzone w tym przedmiocie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. W toku postępowania zainicjowanego skargą na decyzję wydaną w wyniku kontroli, protokół kontroli jak i złożone zastrzeżenia będą stanowiły dowody w sprawie i dopiero wówczas będą mogły one być kwestionowane. Mając powyższe na względzie Sąd Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.