II SA/Go 367/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych danych oddala skargę. UZASADNIENIE W.S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w dniu 23 grudnia 2019 r. w Urzędzie Miasta wniosek o udostępnienie z rejestru PESEL danych dotyczących adresu zameldowania na pobyt stały i czasowy oraz numeru PESEL D.K. z d. M. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 47 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz.1397 – określanej dalej jako u.e.l.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), Prezydent Miasta orzekł o odmowie udostępnienia żądanych danych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uzasadnienia wniosku oraz z załączonego wezwania z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...] wynika, że przed Sądem Rejonowym Wydział Cywilny toczy się postępowanie w sprawie z wniosku W.S. o stwierdzenie nabycia spadku po G.S. Sąd zobowiązał wnioskodawczynię do przedłożenia prawomocnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym B.K., pod rygorem zawieszenia postępowania. Dalej organ podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do wykazania interesu prawnego w pozyskaniu wnioskowanych danych, a w szczególności do wskazania podstawy prawnej, z której wywodzi on uprawnienie do żądania udostępnienia danych innej osoby i nadesłanie dokumentów potwierdzających ten interes. Ponadto organ wskazał, że wezwanie Sądu, które dołączono do wniosku nie zawiera żądania ustalenia danych D.K. z d. M. w zakresie jej zameldowania oraz numeru PESEL. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony wyjaśnił, że W.S. jest córką G.S., która zmarła, nie pozostawiając testamentu. Do części spadku po G.S. uprawniona jest także nieżyjąca J.K., która pozostawiła po sobie zstępnych, m.in. B.K., który zmarł bezdzietnie. W związku z powyższym jego udział w spadku będzie dziedziczony przez jego małżonkę, tj. D.K. Dalej organ I instancji przywołał treść art. 46 ust 2 pkt 1 u.e.l., zgodnie z którym dane z rejestru mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym po wykazaniu przez nie interesu prawnego w ich uzyskaniu, podkreślając, iż interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Ciężar wykazania istnienia interesu prawnego spoczywa na wnioskodawcy, który powinien podać podstawę prawną, załączyć dokumenty potwierdzające ten interes lub wskazać okoliczności uzasadniające żądanie. Przedstawiane dokumenty winny potwierdzać, że z osobami poszukiwanymi łączy wnioskodawcę stosunek prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie strona ani nie wskazała podstawy prawnej, z której wywodzi uprawnienie do żądania udostępnienia danych D.K. z d. M., ani nie nadesłała dokumentów potwierdzających ten interes. Co więcej, załączone do wniosku wezwanie nie odzwierciadla istnienia rzeczywistego stosunku prawnego istniejącego między wnioskodawcą a osobą poszukiwaną, zawiera bowiem zobowiązanie wystosowane przez sąd prowadzący postępowanie spadkowe po zmarłej G.S. do przedłożenia prawomocnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym B.K. W.S. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzucił, że organ błędnie przyjął nieistnienie interesu prawnego w sytuacji gdy interes prawny istnieje, jest realny i oczywisty i jednocześnie wynika z konieczności realizacji prawa do sądu i uzyskania możliwości "skutecznego wytoczenia powództwa". Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 46 ust. 2 pkt 1 i art. 47 ust. 3 u.e.l., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 i 3 u.e.l. dane mogą być udostępnione m.in. osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny oraz innym osobom i podmiotom, jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych, pod warunkiem uzyskania zgody osób, których dane dotyczą. Pojęcie interesu prawnego nie jest w u.e.l. zdefiniowane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podkreślił, że istnienie interesu prawnego uzależnione jest od istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skuteczności czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W związku z powyższym interes prawny musi być interesem "własnym", "osobistym", "indywidualnym" danego podmiotu i mieć charakter "realny". Oznacza to, że musi istnieć aktualnie, a nie hipotetycznie oraz pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy administracyjnej. O interesie prawnym strony w sprawie o udostępnienie danych osobowych z ewidencji ludności mogłyby świadczyć takie okoliczności, w których sytuacja prawna tej strony byłaby zależna od danych uzyskanych z ewidencji, a więc gdyby te dane były potrzebne do zrealizowania przez wnioskodawcę swoich uprawnień lub poddania się obowiązkom. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie istnienia interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu dostępu do danych z rejestru PESEL należy oprzeć na sytuacji prawnej wnioskodawcy w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjął Prezydent Miasta, że W.S. nie miała interesu prawnego w uzyskaniu dostępu do danych z rejestru PESEL dotyczących D.K. z d. M. O interesie prawnym strony do uzyskania ze zbiorów ewidencji ludności danych innych osób można mówić wówczas jeżeli przedstawi dokumenty potwierdzające, że z osobami poszukiwanymi łączy ją stosunek prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik W.S., jako potwierdzenie interesu prawnego, w uzyskaniu danych D.K. przedłożył organowi I instancji wezwanie Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], do przedłożenia prawomocnego postanowienia w przedmiocie nabycia spadku po B.K. - pod rygorem zawieszenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego, pełnomocnik W.S. nie miał żadnych przeszkód, aby zweryfikować w Rejestrze Spadkowym, czy ujawniony został w nim notarialny akt poświadczenia dziedziczenia lub postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po B.K. Ponadto, jeżeli takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, wnioskodawczyni posiada interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem do sądu spadku o stwierdzenie nabycia spadku po B.K. Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego wynika, iż w chwili obecnej pełnomocnik winien przedstawić w Sądzie Rejonowym jedynie odpis prawomocnego postanowienia w przedmiocie nabycia spadku po B.K. Nie został zobowiązany do przekazania danych D.K. W.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzucono naruszenie: 1. art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. przez jego błędną wykładnię, ponieważ organ błędnie przyjął nieistnienie interesu prawnego w sytuacji, gdy interes prawny istnieje, jest realny i oczywisty i jednocześnie wynika z konieczności realizacji prawa do sądu i uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku; W.S. złożyła bowiem wniosek o stwierdzenie nabycia spadku w dniu [...] lipca 2019 r., w toku tego postępowania okazało się, że w zbiegu z wnioskodawczynią dziedziczy jej siostra J.K., która nie żyje, w związku z tym dalszymi spadkobiercami pozostają A.K., A.S. oraz B.K. B.K. jednak zmarł bezdzietnie lecz jego żoną była D.K. z d. M., która wchodzi w ogół praw spadkowych po zmarłym B.K.; Sąd Rejonowy, pomimo ustawowego obowiązku samodzielnego ustalenia spadkobierców, przerzucił ten obowiązek oraz obowiązek ustalenia danych adresowych oraz danych PESEL na W.S.; w związku z tym by dochować wymogów formalnych dotyczących danych adresowych i danych PESEL uczestniczki postępowania, wnioskodawczyni złożyła wniosek o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru PESEL. Wniosek dotyczył uzyskania numeru PESEL oraz adresu zamieszkania na pobyt stały i czasowy D.K. z d. M.; 2. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak oparcia oceny materiału dowodowego na zasadzie wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania - w terminie miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia - decyzji, w której organ udostępni wnioskodawczyni żądane dane dotyczące D.K. z d. M. z rejestru PESEL oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą udostępnienia skarżącej z rejestru PESEL danych dotyczących adresu zameldowania na pobyt stały i czasowy oraz numeru PESEL D.K. z d. M. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 3 u.e.l., zgodnie z którymi dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostka organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny ( art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l.); organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie danych jednostkowych odmawia w drodze decyzji administracyjnej uostępnienia danych jednostkowych, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w art. 46 ( art. 47 ust. 3 u.e.l.). Przyjęta w u.e.l. konstrukcja ochrony danych osobowych i ograniczenia dostępu do tych danych służy przede wszystkim zapobieganiu udostępniania danych przypadkowym osobom z uwagi na przysługujące obywatelowi prawo do prywatności zagwarantowanej w Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wypracowanym także na gruncie art. 44h ust. 2 pkt 1 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), które z uwagi na tożsamość omawianej regulacji prawnej zachowuje w pełni walor aktualności w odniesieniu do wykładni art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. – przyjęto, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wykaże" oznacza, iż legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym musi zostać udowodnione, a nie tylko uprawdopodobnione. Zatem to na stronie (wnioskodawcy) spoczywa ciężar udowodnienia istnienia interesu prawnego oraz jego udokumentowania. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2019 r., III SA/Gd 483/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 1171/16). Jednostka ma interes prawny, jeżeli na podstawie obowiązujących przepisów prawa ubiega się o konkretyzację uprawnienia lub wobec jednostki organ administracji publicznej podejmuje władczą ingerencję ograniczenia (cofnięcia) uprawnienia lub nałożenia obowiązku publicznoprawnego. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego odnosi się do władczej ingerencji w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa, głównie materialnego prawa administracyjnego. Jednostka ma interes prawny w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, gdy norma materialnego prawa administracyjnego w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej jej autorytatywnej konkretyzacji daje podstawy do nadania jej uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia jej obowiązkiem materialnoprawnym. Artykuł 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. wprowadzając przesłankę interesu prawnego żądającego udostępnienia danych z rejestrów ewidencji ludności, nie określa aspektu przedmiotowego, który daje podstawy do wyznaczenia granic przedmiotowych interesu prawnego. Przy wykładni interesu prawnego jako przesłanki materialnoprawnej żądania udostępnienia danych nie można wyznaczyć wąskich ram związanych z autorytatywną konkretyzacją normy materialnego prawa administracyjnego poprzez przyznanie ( cofnięcie) uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia obowiązkiem materialnoprawnym. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego, na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l., nie wyczerpuje tej wartości prawnej, a wymaga ujęcia szerszego obejmującego możliwość prawną podjęcia obrony prawnej na szeroko pojętej drodze prawa do procesu. Nie oznacza to jednak, że w sposób różny od przyjętego w art. 28 k.p.a. należy ustalić cechy przesądzające o przyznaniu jednostce interesu prawnego. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Nałożenie na osobę lub jednostkę organizacyjną obowiązku wykazania interesu prawnego oznacza, że żądający dla skuteczności złożonego żądania udostępnienia informacji z rejestrów ewidencji ludności musi udowodnić w sposób sprawdzalny przez fakty, własny interes prawny. Stąd podkreśla się, iż nie jest udowodnieniem interesu prawnego w uzyskaniu danych potencjalnych spadkobierców dłużnika, przytoczenie przepisów prawnych, na podstawie których strona ma zamiar zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po tej osobie. Zamiar zainicjowania postępowania sądowego nie wypełnia istotnych elementarnych wartości na jakich oparty jest interes prawny. Nie jest to bowiem interes prawny konkretny, aktualny, obiektywnie istniejący. Samo deklarowanie zainicjowania w przyszłości postępowania sądowego, przesądza o braku uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych wykazania interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., II OSK 286/12). Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w przestawionym wyżej rozumieniu umożliwiającego udostępnienie jej danych dotyczących D.K. Zauważyć bowiem należy, iż Sąd Rejonowy w sprawie o sygn. akt [...] nie zobowiązywał skarżącej do podania adresu zamieszkania i numeru PESEL D.K., lecz do przedłożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenia dziedziczenia spadku po B.K. zmarłym w 2015 r., który był spadkobiercą ustawowym po G.S., zmarłej w 2005 r. Dla przedłożenia tego dokumentu nie było konieczne dysponowanie adresem zamieszkania żony B.K. oraz jej numerem PESEL. Wystarczyłoby bowiem uzyskanie informacji z Rejestru Spadków, o którym mowa w art. 6791 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1575 – określanej dalej jako k.p.c.), ewentualnie zwrócenie się do Sądu Rejonowego będącego sądem spadku po B.K. Podkreślić należy, iż powyższe postanowienie (poświadczenie) było konieczne Sądowi Rejonowemu do ustalenia rzeczywistych (stwierdzonych) spadkobierców B.K., a nie potencjalnych spadkobierców, dziedziczących z mocy ustawy, do kręgu których należy D.K. Przesądzające ustalenie tych spadkobierców należało do wspomnianego powyżej Sądu Rejonowego [...], a nie do Sądu Rejonowego [...]. Jednocześnie - jak wyjaśnił tenże Sąd w postanowieniu o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po G.S. - nie było on właściwy do ewentualnego zainicjowania postępowania o stwierdzenia nabycia spadku po B.K. Nie było oczywiście przeszkód, aby skarżąca złożyła taki wniosek jako mająca w tym interes w rozumieniu art. 1025 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 zm.; por. A. Kidyba. K.c. Komentarz, LEX 2015, t. 6 do art. 1025), na co zresztą zwrócił również uwagę Sąd Rejonowy we wspomnianym powyżej postanowieniu. Podkreślić jednocześnie należy, że dla skutecznego złożenia takiego wniosku nie było konieczne dysponowanie adresem zamieszkania żony B.K. oraz jej numerem PESEL. Sąd spadku jest bowiem związany wnioskiem tylko co do określenia osoby spadkodawcy, o tym zaś, kto dziedziczy spadek, orzeka z urzędu. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku toczy się w trybie nieprocesowym (art. 669, 670 – 679 k.p.c.), który charakteryzuje się istotnie mniejszą kontradyktoryjnością niż tryb procesu. W razie gdy krąg uczestników nie jest w pełni ustalony, to sąd z urzędu wzywa zainteresowanych do udziału w sprawie. Wniosek o stwierdzenie nabycia spadku powinien spełniać wymagania stawiane w art. 511 k.p.c., natomiast przepisy o pozwie (art. 187 w zw. z art. 126 § 1 i 2 k.p.c.) należy stosować odpowiednio, a więc z uwzględnieniem specyfiki postępowania zmierzającego do ustalenia spadkobierców oraz udziałów w jakich nabycie spadku nastąpiło. Stąd nie stanowi braku formalnego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku niewskazanie adresów spadkobierców ustawowych, który uzasadniałby następnie wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych pod rygorem zwrotu wniosku (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 958/17 i powołane tamże piśmiennictwo, T. Ereciński (red.), K.p.c. Komentarz. Tom IV, WK 2016, teza 5 do art. 511, postanowienie SO w Toruniu z dnia 6 listopada 2009 r., VIII Cz 416/19, LEX nr 1714409). W związku z powyższym – wbrew zarzutom skarżącej – odmowa udostępnienia żądanych przez nią danych nie stanowiło przeszkody do prowadzenia ani postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po G.S., ani też zainicjowania ewentualnego postępowania po B.K. Mając na uwadze powyższe Sad stwierdził, iż w kontrolowanej sprawie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. oraz prawidłowo oceniony stosownie do art. 80 k.p.a., a ponadto był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 u.e.l. Stąd skarga - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - podlegała oddaleniu.