I OSK 480/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 739/09 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia [...] września 1999 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wniesienie aporem do spółki nieruchomości postanowił: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 739/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę W. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wniesienie nieruchomości do spółki tytułem aportu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest decyzją organu pierwszej instancji, od której strony nie złożyły odwołania do Generalnego Konserwatora Zabytków w Warszawie. Zatem, w przedstawionej sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, w związku z tym nie można było wnieść skargi – art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto skargę wniesiono bezpośrednio do Sądu, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zgodnie z wymogami art. 54 § 1 P.p.s.a. Dodatkowo Sąd wskazał, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a). Natomiast z akt sprawy nie wynika, by skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Stwierdzając powyższe Sąd pierwszej instancji odrzucił – jako niedopuszczalną - skargę W. L., powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Od powyższego postanowienia W. L. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 3 § 2 P.p.s.a. przez zastosowanie pkt. 1 zamiast pkt. 4 tego przepisu – w związku z uznaniem za decyzję "czynność" organu administracyjnego nie będącą decyzją administracyjną; 2) art. 52 § 1 P.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz niezastosowanie art. 52 § 3 P.p.s.a., a w konsekwencji nieuprawnione żądanie wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w stosunku do czynności administracyjnej, od której takie środki nie przysługują; 3) art. 58 § 1 P.p.s.a. przez zastosowanie pkt. 6 tego przepisu w sytuacji, gdy powinien znaleźć zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a w konsekwencji skarga co najwyżej mogła być odrzucona z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie skargi, ale ze wskazaniem jako podstawy odrzucenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zauważyć również należy, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r., nr [...] była już przedmiotem skargi wniesionej przez J. L., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 285/07 odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalną, gdyż została wniesiona na decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1263/07 oddalił skargę kasacyjną wniesioną na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że strony postępowania administracyjnego nie wyczerpały środków zaskarżenia, jakie przysługiwały im w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W rozpoznawanej sprawie od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przysługiwało im odwołanie do Generalnego Konserwatora Zabytków Warszawie. Bez względu na przyczyny niezłożenia odwołania, powyższa okoliczność stanowi przeszkodę przewidzianą w art. 52 § 1 P.p.s.a. do skutecznego złożenia skargi. Tym samym uznał za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu, aby zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej. Gdyby w grę wchodziła przesłanka nieważności z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to wówczas dałby temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, stwierdzając jako podstawę do odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej postanowieniu z dnia 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1263/07. Podkreślić bowiem należy, że podstawę prawną dla wydania zaskarżonego przez W. L. aktu stanowił art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), zgodnie z którym sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek, wymaga uzyskania zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków działającego w imieniu wojewody – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Mając zatem na uwadze art. 104 K.p.a. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku, działając na wniosek Wydziału Geodezji i Nieruchomości Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, wydał w dniu [...] września 1999 r. decyzję o wyrażeniu zgody na wniesienie aportem do [...] S.A. nieruchomości w postaci zespołu dziesięciu zabytkowych kamienic położonych w Gdańsku. Zaskarżony skargą akt wydany przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. do uznania go za decyzję administracyjną, bowiem został podjęty przez organ administracji publicznej uprawniony do jego wydania. Ponadto jest aktem opartym na przepisach prawa administracyjnego - władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się istotnego naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów o postępowaniu. Pozwala to na uznanie za nieskuteczną powołaną w skardze kasacyjnej jej podstawę - wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bez zachowania drogi pośredniej przewidzianej w art. 54 § 1 P.p.s.a., to jednak podstawę odrzucenia skargi stanowił brak wyczerpania środków zaskarżenia z art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Tym samym podniesione uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i orzekł jak w sentencji.