II GSK 647/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1969/21 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Głównego inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1969/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. M. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2020 r. o godz. 12:59:55 oraz 16:17:08 stwierdzono przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (zarejestrowanego jako samochód ciężarowy) poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] odcinkiem drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M. bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Postanowieniem z dnia 21 września 2020 r. organ dopuścił dowód z pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. z dnia [...] czerwca 2020 r. na okoliczność istnienia oznakowania wyżej wymienionego odcinka drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Pomimo, że w swej konstrukcji odnoszą się do nieustalenia przez organ stanu faktycznego, to w istocie sprowadzają się do próby zakwestionowania prawidłowości umieszczenia znaków drogowych, na odcinku, na którym doszło do sankcjonowanego karą pieniężną naruszenia. Sąd jednak zauważył, że skarżący kwestionuje sposób oznakowania omawianego odcinka drogi - nie w świetle sprzeczności z przepisami prawnymi regulującymi przedmiotową materię - lecz z uwagi na swoje przekonanie o konieczności umieszczenia znaku drogowego w postaci tabliczki informującej o płatnym odcinku drogi krajowej, w sposób zapewniający kierowcom lepszą możliwość zapoznania się z nim, a także ewentualny wybór alternatywnej, bezpłatnej drogi przejazdu. Tymczasem, jak wskazał Sąd zarówno wygląd oraz rozmiar poszczególnych znaków drogowych, w tym także tabliczki T-34 informującej o płatnym odcinku drogi, jak i sposób ich umieszczania na drogach, zostały szczegółowo uregulowane w przepisach prawa. W ocenie Sądu, informacje zawarte w piśmie urzędowym Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad potwierdzają fakt prawidłowego oznakowania drogi A4, informującym o koniecżności ponoszenia opłaty elektronicznej, na spornym odcinku. Postulowana w skardze konieczność dokonania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego oceny prawidłowości oznakowania danej drogi krajowej znakami informującymi o płatnym jej odcinku, w sposób pomijający wymogi wprowadzone rozporządzeniem, prowadziłaby wprost do działania organów administracji publicznej w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Sąd uznał, że poczynione przez organ administracji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ zaś uzasadnił w sposób prawidłowy, przestrzegając zasad określonych szczegółowo przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. 1.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.p" w zw. z podpunktem 6.3.7.9 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach") w zw. z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia polegającą na błędnym przyjęciu, że skoro przepisy wskazanego rozporządzenia pozwalają na ustawienie znaku T-34 pod znakiem z numerem drogi to tym samym nie ma prawnej możliwości umieszczenia ich w sposób inny niż przewidziany przepisami tego rozporządzenia i że dla możliwości przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązku opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13ha ust. 1 u.d.p. wystarczające jest jej oznakowanie w sposób zpdny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, bez możliwości analizowania, gdzie konkretnie znajdował się znak T-34 i czy jego usytuowanie umożliwiało podjęcie decyzji o wyborze bezpłatnej, alternatywnej drogi, – podczas gdy wykładnia systemowa wyżej określonej przepisów w połączeniu z art. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że możliwość nałożenia kary za przejazd bez opłaty elektronicznej nie powstaje, jeśli wjeżdżając na drogę kierowca nie miał świadomości przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, a po powzięciu tej informacji nie miał możliwości zjechania z tej drogi lub niewjechania na nią w ogóle, zaś przepisy aktu niższej rangi (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2003 r. wskazanego powyżej) nie mogą wypaczać i istotnie zawężać przesłanek zastosowania normy prawa materialnego przewidzianej w przepisach rangi ustawy - a to art. 13k ust. 1 pkt 2) u.d.p., art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13ha ust. 1 u.d.p.; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię podpunktu [...] załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach i przyjęcie, że znaku T-34 nie można ustawić w żaden inny sposób niż opisany w przedmiotowym rozporządzeniu - podczas gdy taka interpretacja oznaczałaby, że rozporządzenie zezwala na usytuowanie znaku w sposób nieczytelny dla użytkownika ruchu drogowego i zagrażający bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a przecież przepis art. 7 ust. 3 ustawy z [...] czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 450) przewiduje, że szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z podpunktem [...] załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w zw. z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia polegającą na błędnym przyjęciu, że skoro przepisy wskazanego rozporządzenia pozwalają na ustawienie znaku T-34 pod znakiem z numerem drogi to tym samym nie ma prawnej możliwości umieszczenia ich w sposób inny niż przewidziany przepisami tego rozporządzenia i że dla możliwości przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązku opłaty elektronicznej, o której mowa w [...] ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13ha ust. 1 u.d.p. wystarczające jest jej oznakowanie w sposób zgodny z rozporządzeniem z [...] lipca 2003 roku, bez możliwości analizowania, gdzie konkretnie znajdował się znak [...] i czy jego usytuowanie umożliwiało podjęcie decyzji o wyborze bezpłatnej, alternatywnej drogi), - podczas gdy wykładnia systemowa wyżej określonej przepisów w połączeniu z art. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że możliwość nałożenia kary za przejazd bez opłaty elektronicznej nie powstaje, jeśli wjeżdżając na drogę kierowca nie miał świadomości przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, a po powzięciu tej informacji nie miał możliwości zjechania z tej drogi lub niewjechania na nią w ogóle, zaś przepisy aktu niższej rangi (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2003 roku wskazanego powyżej) nie mogą wypaczać i istotnie zawężać przesłanek zastosowania normy prawa materialnego przewidzianej w przepisach rangi ustawy - a to art. 13k ust. 1 pkt 2) u.d.p., art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13ha ust. 1 u.d.p. 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi - w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wyrażającym się w: a. pominięciu podnoszonych przez skarżącego okoliczności faktycznych i zaniechaniu prowadzenia postępowania dowodowego co do wyjaśnienia: i. tego, czy skarżący po dostrzeżeniu znaku T-34 miał możliwość wyboru alternatywnej, bezpłatnej drogi bez spowodowania ryzyka katastrofy w ruchu drogowym, ii. tego, że skarżący zjechał z drogi płatnej na najbliższym zjeździe, niezwłocznie po tym, jak dostrzegł, że znajduje się na płatnym odcinku drogi /podczas gdy okoliczności te (ppkt i oraz ii), przy prawidłowej analizie normy prawa materialnego stanowiącej podstawę nałożenia kary, miały istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy (art. 7 k.p.a.) i winny być przez organ przeanalizowane (art. 77 § 1 k.p.a.) - czego sąd pierwszej instancji nie dostrzegł; iii. gdzie konkretnie na obu wjazdach znajdowały się znaki T-34 i czy po ich dostrzeżeniu kierowca miał możliwość bezpiecznego wyboru bezpłatnej, alternatywnej drogi - przy czym przyjąć należy, że kwestia ta wymagała poczynienia dalszych ustaleń faktycznych, gdyż z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2020 roku wynikało jedynie, że oznakowanie drogi było "prawidłowe", ale nie jest możliwe ustalenie na jego podstawie, gdzie konkretnie usytuowane były znaki T-34 i czy istniała możliwość wyboru innej drogi których to uchybień Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł i nie nakazał ich usunięcia, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa interpretacja norm prawa materialnego, zawarta w art. 13k ust. 1 pkt 2) u.d.p., art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13ha ust. 1 u.d.p. wymaga poczynienia ustaleń co do faktycznego usytuowania znaków T-34 i dokonania analizy, czy możliwy był bezpieczny wybór alternatywnej drogi lub zawrócenie - z czego Sądu ani organu nie zwalniają techniczne zapisy regulujące sytuowanie znaków drogowych. Wobec powyższego na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych III Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z akt sprawy wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że w dniu [...] lutego 2020 r. należącym do skarżącego pojazdem samochodowym, zarejestrowanym jako samochód ciężarowy wykonano przejazdy odcinkiem drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M. bez uiszczenia opłaty elektronicznej, co zostało zarejestrowane i zapisane w Systemie Elektronicznego Poboru Opłat. Ponadto Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdził zgodność umieszczenia tabliczki T-34 na odcinku, na którym skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty drogowej z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a skarżący nie wykazał, że oznakowanie drogi było sprzeczne z wymogami prawnymi statuowanymi w powołanym rozporządzeniu. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ niedostatecznie wyjaśnił, czy odcinek drogi, po którym poruszał się kontrolowany pojazd, był odpowiednio oznaczony jako droga płatna w sposób umożliwiający użytkownikowi drogi zorientowanie się, czy znajduje się na odcinku drogi, za przejazd którym winna zostać uiszczona opłata elektroniczna. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad potwierdziła, że odcinek drogi krajowej A4, po którym poruszał się skarżący w dniu przejazdu był prawidłowo oznakowany znakiem T-34.Z pisma tego wynika, że na tym odcinku drogi tabliczki T-34 informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej zostały umieszczone zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogachi ich prawidłowe umiejscowienie było poddawane okresowym kontrolom. Tak więc wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, organ ustalił zatem w sposób niebudzący wątpliwości okoliczność dotyczącą oznakowania drogi znakiem T-34 i zasadnie uznał, że droga, po której poruszał się skarżący była prawidłowo oznakowana w dniu kontroli. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazującego na to, że organ powinien ustalić jednoznacznie, czy oznakowanie płatnego odcinka drogi umożliwiało użytkownikowi zorientowanie się, czy za przejazd drogą, którą się porusza, jest zobowiązany uiścić opłatę elektroniczną, należy wyjaśnić, że sposoby umieszczania znaków drogowych są określone przez odpowiednie przepisy prawne. Do organu wymierzającego karę za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie należy zatem ocena przyjętych w tych przepisach zasad umieszczania znaków. W tym miejscu podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że odcinek drogi krajowej, po której poruszał się kontrolowany pojazd samochodowy w dniu [...] lutego 2020 r. był wyszczególniony w załączniku 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2011 roku w sprawie wykazu dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Wbrew stanowisku skarżącego podnoszona i eksponowana przez niego kwestia prawidłowości oznakowania drogi znakiem T-34 stanowiła przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji. Zakres oceny Sądu obejmował prawidłowość umieszczenia znaku T-34 na drodze, którą poruszał się skarżący. Sąd powołał się na znajdujące się w aktach sprawy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r. Z przepisów regulujących zasady umieszczenia znaku T-34 wynika, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady [...], drogi ekspresowej [...] lub innej drogi krajowej [...], występującym samodzielnie - co prowadzi do wniosku, że nie umieszcza się jej na drogach innej kategorii, w tym również w sposób, w jaki zdaje się tego oczekiwać skarżący. Wymieniona tabliczka T-34 umieszczona pod znakiem [...], [...], [...], [...] albo [...] oznacza, że za przejazd tak oznaczonym odcinkiem drogi publicznej pobiera się opłatę elektroniczną, co z kolei uzasadnia wniosek o informacyjnym charakterze tabliczki T-34 w relacji do oznaczenia (kategorii) drogi, która jest drogą płatną, a tym samym i wniosek, że wynikający z niej przekaz ustanawia zakaz poruszania się po oznaczonej w powyższy sposób drodze bez uiszczenia opłaty. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne było prawidłowe i nie zawiera braków, które zarzuca skarżący kasacyjnie. Ponadto należy podkreślić, że stan świadomości kierującego pojazdem co do tego, że wjeżdża lub znajduje się na drodze objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty za przejazd zależy również od niego samego. Obowiązek umieszczania na drogach odpowiednich znaków drogowych nie zwalnia poruszającego się po drogach ze znajomości odpowiednich przepisów prawa, w tym przypadku przepisów określających drogi objęte obowiązkiem uiszczenia za przejazd opłaty elektronicznej. Jeżeli droga była oznakowana odpowiednimi znakami, a okoliczność ta została przez organ prawidłowo ustalona, to wynika z tego, że kierujący nie tylko nie znał tych przepisów, ale również w ogóle nie dostrzegł oznakowania drogi albo je zignorował (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 722/16). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.