VII SAB/Wa 145/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T S.A. z siedzibą w W na bezczynność Starosty Z I. zobowiązuje Starostę Z do rozpatrzenia wniosku T S.A. z siedzibą w W o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2018 r.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku opisanego w punkcie I, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Z na rzecz skarżącej T S.A. z siedzibą w W kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. W dniu 18 stycznia 2018 r. T Sp. z o.o. w W (dalej jako Skarżąca, Inwestor, Spółka) wystąpiła do Starosty Z o wydanie pozwolenia na budowę dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej T S.A. nr [...] ([...]) w miejscowości [...], gmina [...], na działce nr ew. [...]. Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jak k.p.a.), organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) - w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie Spółka otrzymała 6 lutego 2018 r. Pismem z dnia 12 lutego 2018 r. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ pozostawił wniosek Spółki o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków formalnych i nieprzedłożeniem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 § 2 k.p.a.). W odpowiedzi na pismo Skarżącej z dnia 12 lutego 2018 r. Starosta poinformował, że brak postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uniemożliwia jego zawieszenie. Podkreślił, że wprawdzie datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia wniosku organowi, ale pod warunkiem, że jest to wniosek spełniający wymogi prawa. II. Pismem z dnia 6 marca 2018 r. Spółka wniosła ponaglenie, wzywające Starostę do wydania decyzji w sprawie, zgodnie z wnioskiem. Wskazała, że dla przedmiotowego zamierzenia nie jest obligatoryjne uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ponieważ tymczasowa stacja już istnieje zgodnie z przepisami, a w związku z wydaniem pozwolenia na budowę nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu. Żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest więc bezzasadne. Poza tym Spółka podniosła, że nieprzedłożenie wymaganej decyzji nie powinno być podstawą do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydania decyzji odmownej, od której strona mogłaby złożyć odwołanie. Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]nie stwierdził bezczynności organu w załatwieniu sprawy oraz jego przewlekłości w prowadzeniu postępowania. III. Inwestor wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Starosty negując zasadność pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 45/18 tutejszy Sąd oddalił skargę na bezczynność. Na skutek skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 796/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że kontrola sądowa sprawowana w trakcie rozpoznawania skargi na bezczynność charakteryzuje się odmiennością w stosunku do kontroli w sprawach ze skarg na akty lub czynności. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd bada, czy stan faktyczny, istotny w procesie stosowania prawa materialnego, został ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sposób prawidłowy. Natomiast rozpoznając skargę na bezczynność, w przypadku postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jajo p.p.s.a.), sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji, w sprawach ze skargi na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jednolity. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy. Nadto, po noweli art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. dokonanej w 2015 roku, w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 p.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. Idąc dalej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że WSA w Warszawie błędnie uznał, że pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na niewykonanie wezwania do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza bezzasadność skargi na bezczynność. Niewątpliwie w sytuacji zidentyfikowania braków materialnoprawnych wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b. Braki projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku mają charakter materialnoprawny i organ może je badać na etapie późniejszym, niż wstępne sprawdzenie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. W myśl przepisu art. 33 ust. 6 P.b. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później, niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Przepis ten porządkuje tryb usuwania braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wskazując wyraźnie, że art. 64 § 2 k.p.a. stosuje się do braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. W myśl art. 35 ust. 3 P.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Chodzi tu zdaniem NSA o braki o charakterze materialnoprawnym. Dopiero w przypadku zidentyfikowania braków innych, niż określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis art. 33 ust. 6 P.b. zezwala na zastosowanie art. 64 k.p.a. Zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymogiem materialnoprawnym. W art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ustawodawca wyraźnie wskazuje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie daje zatem podstawy do uznania, że brak dołączenia takiej decyzji stanowi brak formalnoprawny. Omawiany przepis art. 35 ust. 3 P.b. doprecyzowuje, że w razie stwierdzenia na dalszym etapie postępowania braku takiej decyzji organ powinien postanowieniem nałożyć obowiązek uzupełnienia dokumentacji o taką decyzję, a po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braku powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro badanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa (tak wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 917/10; czy wyrok z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1888/17). W tej sytuacji w ocenie Sądu Kasacyjnego przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów dotyczących zastosowania norm prawa materialnego. To, czy działania organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują uzasadnienie w przepisach prawa, w tym w art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. oraz art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 1 i ust. 2, a także art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) może być rozważane w trakcie ewentualnej kontroli sądowej decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: V. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, która przesądza o możliwości skierowania w niniejszej sprawie skargi na bezczynność. Zgodnie z tym abstrakcyjnym i wiążącym prawnie tutejszy Sąd rozstrzygnięciem, na pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nadto, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Spółka skierowała do Starosty ponaglenie z dnia 28 lutego 2018 r. W kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest także zwrócenie uwagi na przepisy art. 153, art. 170 oraz art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a., mający szczególne znaczenie w tej sprawie wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...). Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje przede wszystkim na to, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Wskazane związanie orzeczeniem sądowym oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że istnieją ku temu wyraźne podstawy (zmiana prawa, która nie była brana pod uwagę przez Sąd). Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega zatem na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych i sądów, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych). Kluczowe znaczenie, przesądzające o skuteczności wniesionej przez Spółkę skargi na bezczynność ma wydany w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 796/19. W orzeczeniu tym przede wszystkim podkreślono, że zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymogiem materialnoprawnym. Przepis art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. nie daje - jak wiążąco przesądził NSA - podstawy do uznania, że brak dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy stanowi jego brak formalnoprawny. Odwołując się do art. 35 ust. 3 P.b. NSA wskazał że w razie stwierdzenia na dalszym etapie postępowania braku przedłożenia decyzji organ powinien postanowieniem nałożyć obowiązek uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie, a po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braku powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy jest więc kwestią materialną, a nie procesową. Jednocześnie zwrócono uwagę, że to, czy działania organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują uzasadnienie w przepisach prawa, może być rozważane w trakcie ewentualnej kontroli sądowej decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. W kontekście przytoczonego orzeczenia Sąd stwierdza, że pozostawiając wniosek Skarżącej bez rozpoznania Starosta uczynił to w sposób wadliwy, bowiem oceny kwestii zgodności z normami planistycznymi mógł dokonać dopiero w sytuacji przejścia do etapu merytorycznego badania wniosku i tylko wtedy, kiedy Spółka nie zareagowałaby na wezwanie wystosowane w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Działanie takie stanowi zatem przejaw bezczynności organu, stąd skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu nie ma jednak podstaw by stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności która miała charakter rażący. W celu przyjęcia rażącego charakteru stwierdzonej uprzednio bezczynności Sąd musi wziąć pod uwagę to, że dla takiej oceny niewystarczające jest samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (w tym przypadku przekroczonych niewątpliwie w związku z postępowaniem sądowym). Kwalifikacja naruszenia obowiązku terminowego załatwienia sprawy jako rażącego wymaga, aby posiadało ono pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być więc znaczne, zaś wadliwość podejmowanych czynności niezaprzeczalna i oczywista, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowana niedbalstwem organu (podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 czy w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji przyjąć należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie, celowo i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś podejmowane czynności nie mogą zostać uznane za konieczne lub wystarczające do rozpoznania sprawy. Stan bezczynności stwierdzony w niniejszej sprawie jest natomiast następstwem wadliwego odczytania przez organ ciążących na nim obowiązków prawnych i jako taki nie może być w realiach tej konkretnej sprawy widziany jako rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. uwzględnił skargę o czym orzekł w pkt I i II sentencji. W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie niezwłocznie, nie później jednak niż w przewidzianym dla spraw o wydanie pozwolenia na budowę terminie ustawowym, rozpoznać wniosek i dokonać merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego (uwzględniając ewentualną procedurę uzupełnienia braków materialnych projektu). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.