I SA/Wa 1107/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO/I/I/115/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 10 stycznia 2022 r. nr MGOPS.4303.ŚP.66.2021/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz W. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania W. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad niepełnosprawną córką M. G. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W. G. [...] grudnia 2021r. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad córką M. G. Córka skarżącej posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane przez lekarza orzecznika ZUS [...] listopada 2021 r. Orzeczenie wydano na czas określony do [...] listopada 2024r. Ponadto posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2021r., Orzeczenie wydano na czas określony do [...] sierpnia 2024r. Wskazano, że niepełnosprawność istnieje od czwartego roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2014r. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadniając, że powodem odmowy jest korzystanie z ustalonego prawa do emerytury z ZUS przez W. G. Przywołując zapis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni została spełniona negatywna przesłanka w związku z ustalonym prawem do emerytury. Od powyższej decyzji W. G. wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art 32 Konstytucji RP, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9 i art. 79a kpa, naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego na córkę M. G., względne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uzasadniając ją brakiem możliwości jednoczesnego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i pobierania emerytury wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą" o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2022 r. W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła Kolegium naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zw. z art 32 Konstytucji RP mające wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na pominięciu celu ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez W. G. emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia na córkę M. G., mimo istnienia możliwości spełnienia przez nią przesłanek do przyznania świadczenia; 2) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. zaniechanie rozważenia możliwości zawieszenia emerytury przez W. G. w celu doprowadzenia do wyłączenia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oraz zaniechanie rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury W. G. w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej różnicę wysokości tych świadczeń, oraz naruszenie tych przepisów poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego; 3) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9 i art. 79a kpa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia, o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co miało kluczowy wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Ponadto niewezwanie skarżącej w trybie art. 79a kpa do złożenia brakującego dokumentu w postaci decyzji o zawieszeniu emerytury; 4) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. 1 ustawy w sposób powodujący brak zgodności z Konstytucją, gdyż narusza to zasady sprawiedliwości społecznej bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego - osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej; 5) art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej w całości; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podkreśliło, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i pobieranie emerytury wyklucza zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium, opierając się na niektórych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało, iż treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Kolegium uzasadniło, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie informowały skarżącej o prawie wyboru pomiędzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym bowiem żaden z przepisów ustawy nie daje takiej możliwości, aby zastosowanie go umożliwiało przyznanie takiego świadczenia przez organ w postepowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zarzuty Sąd podzielił. W sprawie okazał się zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 i art. 79a kpa z tego względu, że organ nie poinformował należycie skarżącej o możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, świadczeniem pielęgnacyjnym, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Według art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 79a § 1 kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W wyniku spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści. W niniejszej sprawie, mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje proceduralne, organ I instancji powinien w sposób należyty i wyczerpujący poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury celem wstrzymania wypłaty tego świadczenia i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. W związku z tym, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przewyższałaby wysokość świadczenia emerytalnego strona powinna zostać poinformowana o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty oraz możliwości przedłożenia decyzji w tym zakresie. Osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyrażająca chęć jego otrzymania, pobierająca emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Tym samym Sąd uznał, że Kolegium niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez co utrzymało w mocy decyzję odmowną z tej tylko przyczyny, że skarżąca miała ustalone prawo do emerytury, co stanowi o wadliwości wydanej w sprawie decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej. Sąd podziela w tej kwestii pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 729/21; z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, w których stwierdzono, że w tej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.) – dalej zwanej "uerfus". Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Natomiast Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa w ten sposób, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i sytuację życiową skarżącej poprzez brak rozpatrzenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej różnicę wysokości tych świadczeń. Zdaniem Sądu nie ma możliwości przyznania w części świadczenia pielęgnacyjnego jako różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 oraz z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenia emerytalno–rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe, zdaniem Sądu, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W ocenie Sądu organy przedwcześnie zatem uznały, że sama okoliczność posiadania prawa do emerytury przez skarżącą pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus celem uzyskania decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczeń (art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał swą decyzję z naruszeniem art. 9 i art. 79a § 1 kpa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy oraz art. 103 ust 3 uerfus, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie dostrzegło SKO w [...] z zaskarżonej decyzji przez co dodatkowo organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy w [...] rozpozna wniosek W. G. z [...] grudnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ I instancji powinien pouczyć W. G. o prawie do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, możliwości złożenia do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury oraz o możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli skarżąca dokona wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i złoży organowi I instancji we wskazanym przez ten organ terminie decyzję organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty emerytury, z uwagi na zawieszenie prawa do emerytury na jej wniosek, wówczas organ I instancji wyjaśni i oceni pozostałe przesłanki z art. 17 ustawy, warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę M. G. W zależności od okoliczności sprawy organ I instancji wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 119 pkt 2 I art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).