II OSK 3716/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2881/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2881/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] października 2018 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] lipca 2018 r., [...] nakazującą inwestorowi przywrócenie zrealizowanego budynku biurowo-warsztatowego wraz z zagospodarowaniem terenu działki [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie do stanu poprzedniego, to jest do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora z dnia [...] maja 2016 r., [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez wadliwe zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad organami, że w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdzonego przez organ (w projekcie zamiennym), organ może od razu wydać decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem bez wezwania inwestora (w formie postanowienia) do usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji, gdy projekt zamienny przewidywał modyfikację pierwotnego zakresu usług warsztatowych sprowadzającą się do przeznaczenia na ten cel pojedynczego miejsca garażowego nr [...], którego funkcja nie miałaby charakteru uciążliwego, przez co nie byłoby wymagane dokonanie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu; 2. art. 1[...]§ 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczne materiałem dowodowym oraz powierzchowne ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ nie powinien wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 1[...]§ 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku przyczyn, z powodu których oddalono skargę, pomimo przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego znacząco modyfikującego [zmniejszającego] zakres przeznaczenia części powierzchni garażu pod usługi warsztatowe i w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku usługowego, a zakres usług warsztatowych sprowadza się do pojedynczego stanowiska garażowego (obsługującego przede wszystkim użytkowników budynku inwestora). Skarżąca podniosła, że Sąd nie odniósł się do powyższego aspektu sprawy i w tym kontekście nie wyjaśnił, dlaczego w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdzonego przez organ w projekcie zamiennym, organ mógł od razu wydać decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (to jest bez uprzedniego wezwania inwestora, w formie postanowienia, do usunięcia nieprawidłowości); 4. art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; , dalej P.b.) poprzez przyjęcie, że w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ może od razu wydać decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, bez uprzedniego wezwania inwestora (w formie postanowienia) do usunięcia nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieprawidłowości w projekcie zamiennym nie uprawnia jeszcze do automatycznego zastosowania przez organ art. 51 ust. 5 P.b. Jak wynika, bowiem z odpowiednio stosowanej procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 P.b., w razie stwierdzenia naruszeń (w zakresie projektowym) organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej wydanie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 51 ust. 5 P.b. w świetle powyższej sekwencji podejmowanych przez organ czynności było przedwczesne, czego nie uwzględnił Sąd. Inspektor Powiatowy powinien wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości projektu, choćby ze względu na modyfikację zakresu usług warsztatowych do przeznaczenia na ten cel pojedynczego miejsca garażowego nr [...]. Wówczas to, po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, jeszcze mógłby ocenić przedłożony projekt zamienny. Tym samym zastosowanie art. 51 ust. 5 P.b. i wydanie decyzji powinno mieć miejsce dopiero w ostateczności, po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania, w zakresie wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.; 5. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 51 ust. 5 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem uznania za konieczne, przed wydaniem rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 5 P.b., wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego. Zdaniem skarżącej wskazuje na to adekwatne w takiej sytuacji rozwiązanie procesowe przewidziane w art. 35 ust. 3 P.b. Wezwanie do usunięcia nieprawidłowości było konieczne również ze względu na to, że doszło do modyfikacji zakresu usług warsztatowych do przeznaczenia na ten cel pojedynczego miejsca garażowego nr [...]. Inwestor, jako dysponent wniosku (projektu zamiennego), miał prawo oczekiwać, że sprawa zostanie rozpatrzona w sposób dogłębny, całościowy z wyjaśnieniem wszelkich ewentualnych wątpliwości. W ocenie skarżącej stanowisko Sądu odwołujące się do argumentu "nadmiernego (zbędnego) formalizmu" związanego z wezwaniem inwestora do usunięcia nieprawidłowości w istocie oznaczało ograniczenie jej praw do przedstawienia własnej argumentacji na poparcie przyjętego w projekcie zamiennym stanowiska co do możliwości świadczenia w budynku usługowym usług warsztatowych w bardzo zawężonym zakresie i na potrzeby użytkowników tego budynku. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie realizowanej inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu działki [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie, do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2016 r., [...]. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. [...] uchylił jednak w całości zaskarżoną decyzję wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. o nałożeniu na spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku usługowego – zaplecza technicznego usytuowanego na nieruchomości. W wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. spółka przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku usługowego zaplecza technicznego usytuowanego na nieruchomości. Z przedłożonego projektu – z punktu 5.1 projektu zagospodarowania terenu – wynika, że inwestor musi dokonać zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń z uwagi na zmianę profilu docelowego użytkowania obiektu budowlanego z budynku usługowego – zaplecza technicznego, na budynek usługowy "ze stacją diagnostyczną kontroli pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t i powyżej". Zaznaczono przy tym, że "na chwilę obecną nie może zrealizować tego postanowienia z uwagi na nie przejazdowość za budynkiem od strony wschodniej. W ramach "procesu naprawczego" zaprojektowano przykrycie dwóch z trzech istniejących kanałów przeglądowych w halach garażowych, natomiast pozostały otwarty kanał przeglądowy w hali garażowej nr [...] będzie zabezpieczony kratą pomostową i będzie pełnił funkcję garażu "gdy nie będą wykonywane tam żadne prace warsztatowe". W tym miejscu projektu zagospodarowania terenu znalazła się wzmianka: "charakter i specyfika wykonywanych prac określona w projekcie architektonicznym". Z kolei w punkcie 2. projektu architektonicznego zatytułowanym "Przeznaczenie, funkcja i program użytkowy" wskazano: "Projektowana część usługowa będzie przeznaczona do wykonywania zawodu w zakresie działalności gospodarczej Inwestora, w ramach której przewiduje się usługi związane z mechaniką samochodową pojazdów do 3,5 ton. Projektowana funkcja w postaci warsztatu samochodowego będzie miała charakter nieuciążliwy, z uwagi na niewielki zakres usług przewidziany w działalności. Punkt obsługi będzie prowadził prace naprawcze, przeglądy i konserwacje układów mechanicznych i części". Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd, że organ mógł nakazać inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem bez wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji, gdy projekt zamienny przewidywał modyfikację pierwotnego zakresu usług warsztatowych do przeznaczenia na ten cel pojedynczego miejsca garażowego nr [...], którego funkcja nie miałaby charakteru uciążliwego (przez co nie byłoby wymagane dokonanie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu). Powyższy zarzut zawiera sugestię, że gdyby spółka została wezwana do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zamiennym w zakresie funkcji warsztatowej, to miałaby możliwość przedstawienia dodatkowej argumentacji (zob. wywód na s. 12 skargi kasacyjnej). [...] sp. z o.o. przekonuje także, że nieuciążliwa funkcja warsztatowa przewidziana w projekcie budynku nie uzasadnia stwierdzenia niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy (nie przewiduje się zmiany sposobu użytkowania w kontekście treści tej decyzji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie ma racji, gdy chodzi o postrzeganie warsztatowej funkcji zaprojektowanego obiektu, którą konsekwentnie stara się ona umniejszać i deprecjonować. W tym miejscu trzeba podkreślić, że projekt budowlany jest dokumentem, który obrazuje zamierzenie inwestora i zamierzenie to podlega weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami w zakresie określonym w art. 35 P.b. Skarżąca przedłożyła projekt zamienny w wykonaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] lipca 2017 r., [...] , w której wyraźnie nakazuje się także przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy oraz określenie robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Pomimo skierowanego do spółki nakazu, ta – co zrelacjonowano powyżej – planuje utrzymać część usługową, która będzie "przeznaczona do wykonywania zawodu w zakresie działalności gospodarczej Inwestora, w ramach której przewiduje się usługi związane z mechaniką samochodową pojazdów do 3,5 ton. [...] Punkt obsługi będzie prowadził prace naprawcze, przeglądy i konserwacje układów mechanicznych i części". Mimo zapewnień o nieuciążliwym charakterze usług, nie ulega wątpliwości, że skarżąca składając projekt zamienny forsuje zatwierdzenie go jako zawodowego warsztatu samochodowego. Poza tym, gdy chodzi o funkcję budynku, to w istocie rzeczy zmiany w części hal garażowych sprowadzić się mają do zakrycia dwóch z trzech kanałów przeglądowych. Tymczasem znajdująca się w aktach, dołączona do projektu decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2015 r., [...] (przeniesiona na skarżącą) dopuszcza budowę budynku usługowego z garażem. W decyzji tej nie ma mowy o warsztatowej funkcji obiektu, którą w projekcie spółka chciałaby ewidentnie uwzględnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy budynku usługowego z garażem nie oznacza dopuszczenia warsztatu samochodowego. Nie mogą tego zmienić także deklaracje strony o niskiej uciążliwości funkcji warsztatowej, skoro zarazem w samym projekcie zaznacza się co innego, to jest, że "Projektowana część usługowa będzie przeznaczona do wykonywania zawodu w zakresie działalności gospodarczej Inwestora, w ramach której przewiduje się usługi związane z mechaniką samochodową pojazdów do 3,5 ton". W ramach przedstawionego zarzutu skarżąca wskazuje na przepisy dotyczące sądowej kontroli legalności decyzji (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a.), rozpoznaniu sprawy na podstawie akt (art. 133 § 1 P.p.s.a.) oraz o uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Regulacje te nie zostały naruszone. Na stronie 10-11 zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie uznał przedłożenie projektu budowlanego zamiennego z funkcją warsztatową za niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, oraz przedstawił ocenę przemawiającą za możliwością wydania w takiej sytuacji decyzji z art. 51 ust. 5 P.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można więc twierdzić, że Sąd pierwszej instancji, jak zdaje się sugerować skarżąca, wadliwie zrealizował funkcję kontrolną i że niewyczerpująco dał wyraz jej wynikom. Z tych samych powodów, co przedstawione powyżej, nie można też uznać zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 1[...]§ 1 w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego oraz powierzchowne ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji, jak i drugiej postaci naruszenia tych samych regulacji, tyle, że w odwrotnej kolejności (art. 141 § 4 w zw. z art. 1[...]§ 1 P.p.s.a.) poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyczyn, z powodu których oddalono. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie mają znaczenia deklaracje spółki o nieuciążliwym i rzekomo prywatnym charakterze zaprojektowanego warsztatu. Istotne jest, że jest on wprost w projekcie budowlanym przewidziany jako służący jego działalności zawodowej, co jest niezgodne z warunkami zabudowy przewidującymi budynek usługowy z garażem, a nie warsztat samochodowy. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia przepisów art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 oraz art. 35 ust. 3 P.b. – skoncentrowane są na formalnej stronie pominięcia przez organy wezwania skarżącej do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zamiennym, który to obowiązek ciąży na organach nadzoru budowlanego, stosujących w procedurze naprawczej odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Odnosząc się do powyższego przyznać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 P.b. nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wiąże się z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących projektu budowlanego. Wśród takich przepisów wymienić można wskazany przez skarżącą spółkę art. 35 ust. 3 P.b., który stanowi o nakładaniu na inwestora obowiązku usunięcia dostrzeżonych przez organ w tym projekcie nieprawidłowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy stosowanie art. 35 ust. 3 P.b. nie było konieczne. Działanie skarżącej, które doprowadziło do wydania nakazu z art. 51 ust. 5 P.b. (nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) nie wyrażało się złożeniu projektu dotkniętego li tylko "nieprawidłowościami", ale polegało na świadomym przedłożeniu projektu forsującego funkcję warsztatową w hali garażowej budynku, co nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy. O takim zamiarze skarżącej świadczy także to, że choć wiedziała jakie były motywy decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2018 r., [...] , czyli decyzji wydanej w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, nie przedstawiła w toku postępowania przed Inspektorem Wojewódzkim skorygowanego projektu. Warto zasygnalizować, że [...] sp. z o.o. reprezentowana była w toku postępowania przez adwokata, który miał świadomość, że organ odwoławczy orzeka w sprawie w całokształcie. Innymi słowy możliwe było uwzględnienie korekty projektu dokonanej przez inwestora do czasu zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Działania inwestora sprowadzały się natomiast do domagania się "cofnięcia" postępowania do etapu nałożenia na nią obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie, choć sama bez przeszkód projekt w każdym czasie mogła poprawić. Skądinąd uwagi na s. 11 skargi kasacyjnej, że spółka w reakcji na nałożenie obowiązku usunięcie nieprawidłowości w projekcie zamiennym widziała szansę "przedstawienia argumentacji i wyjaśnień w zakresie przyjętych rozwiązań architektonicznych" świadczy o tym, że rzeczywistą wolą spółki nie było wcale dokonanie korekty złożonego projektu, tylko próba uzyskania kolejnej szansy na forsowanie zamierzenia w kształcie przewidującym funkcję warsztatową. Funkcja ta, jak wspomniano, nie koresponduje z posiadaną przez spółkę decyzją o warunkach zabudowy. Mając na uwadze, że wszystkie przedstawione wyżej zarzuty okazały się nietrafne, a innych zarzutów kasacyjnych nie podniesiono, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 września 2022 r. (k. 118 akt sądowych).