II SAB/Sz 41/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 marca 2019 r. Stowarzyszenie [...] w J. (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca"), zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Burmistrza T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że od 10 lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. W związku z tym projektem w dniu 15 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną do Burmistrza T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (Dz.U.2019.122 j.t.), o treści: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń, wyłapywania/ odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2017 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich)? 4. jaki był w 2017 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? 5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2017 r. Jednocześnie wyjaśniono, że wniosek został nadany na adres elektroniczny Gminy T., pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej. Gmina potwierdziła odbiór wiadomości w dniu 16 stycznia 2018 r. Ponieważ w ustawowym terminie podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, dnia 1 lipca 2018 r. wnioskodawca, drogą elektroniczną, wystosował w tej sprawie monit, w odpowiedzi na który dnia 2 lipca 2018 r. urzędnik gminy zwrócił się o ponowne przesłanie wniosku. Stowarzyszenie przesłało zwrotnie treść wniosku w tym samym dniu, a wobec dalszego milczenia organu, w dniu 26 lipca 2018 r. ponowiło wniosek za pośrednictwem platformy ePUAP. Doręczenie wniosku potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Jednakże do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. W oparciu o wskazany zarzut strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r., stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza T. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, udzieloną w piśmie z dnia 17 kwietnia 2020 r., Burmistrz wyjaśnił, że dotarł do maila z którego wynika, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w dniu 18 stycznia 2018 r., jednak dopatrzył się, że: "w adresie mailowym wkradł się błąd i dlatego strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi". Jednocześnie do odpowiedzi na skargę dołączono wydruk pisma organu z dnia 18 stycznia 2018 r., sporządzonego w formie dokumentu elektronicznego, wysłanego za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres mailowy: [...] informujące stronę skarżącą, że: Gmina T. w 2017 r. na wyłapywanie bezdomnych zwierząt z terenu gminy miała podpisaną umowę z Fundacją [...] oraz z T. Z. na udzielanie doraźnej opieki bezdomnym zwierzętom. W 2017 r. z terenu gminy do schroniska oddano 7 psów 8 zostało "wystylizowanych" i oddano do adopcji na terenie gminy, wysterylizowano/kastrowano też 18 kotów. Na opiekę nad zwierzętami bezdomnymi w 2017 roku wydano: 25.200,00 zł, Usługi weterynaryjne 10.261,21 zł, Karma 4.120,96 zł, Czytnik mikroczipów 249,00 zł. Do pisma, w formie załączników, zostały dołączone dwie umowy z Fundacją [...] oraz z T. Z.. Ponadto organ przedłożył wydruk pisma organu z dnia 17 kwietnia 2020 r. wysłanego za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres mailowy: [...] zawierającego tożsamą treść co pismo z dnia 18 stycznia 2018 r. z dodatkowym wskazaniem, że taką sama odpowiedź została udzielona stronie w styczniu 2018 r., ale z uwagi na błąd w adresie nie została jej dostarczona. Do wskazanego pisma zostały dołączone opisane wyżej dwie umowy, jak również odpowiedź organu z 2018 r. W dniu 7 lipca 2020 r. strona skarżąca, w odpowiedzi na wystosowane do niej wezwanie Sądu poinformowała, że Burmistrz T. w dniu 17 kwietnia 2020 r. udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w złożonym przez nią wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2020 r. Stowarzyszenie, powołując się na przepis art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwróciło się o przyznanie od Burmistrza T. sumy pieniężnej, która służyć będzie zrekompensowaniu stronie skarżącej straty, jaką poniosła na skutek uporczywej bezczynności organu. Jednocześnie przypomniano, że na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 stycznia 2018 r. organ skutecznej odpowiedzi udzielił dopiero dnia 17 kwietnia 2020 r., czyli po ponad 2 latach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Stowarzyszenia jest bezczynność Burmistrza T. w udostępnieniu informacji publicznej określonej w złożonym drogą elektroniczną wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r. Na wstępie podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. A zatem określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz T. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zaś żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f. Odnosząc się do wskazanego w punkcie 5 żądania, dotyczącego udostępnienia treści umów o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, odnośnie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie jest również kwestionowane, że podmiot zobowiązany w przewidzianym przez ustawodawcę 14-dniowym terminie nie udzielił żądanych danych. Uczynił to skutecznie natomiast już po wniesieniu skargi do Sądu, pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r., złożonym drogą elektroniczną. Korespondencja ta została odebrana przez Stowarzyszenie, co zostało przyznane w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. W tym stanie rzeczy zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że zobowiązany podmiot w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Jednakże podkreślenia wymaga, że bezczynność ta ustała przed dniem orzekania, skoro organ pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. przekazał stronie kompletną informację odnośnie oddanych w 2017 r. do schroniska bezdomnych zwierząt, dodatkowo wskazując wysokość kosztów ich leczenia, jak również przedstawił zawarte przez Gminę T. dwie umowy, których przedmiotem było zlecenie zadań z zakresu zapewnienia przez Gminę opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Udzielenie takiej odpowiedzi oznacza, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin. Jednakże umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, a więc rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość i jaskrawość stwierdzonego naruszenia, a ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Taka sytuacja, zdaniem składu orzekającego, miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ potwierdził odbiór wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w dniu 16 stycznia 2018 r., odpowiedzi udzielił dnia 18 stycznia 2018 r. przesyłając ją jednak na błędny adres mailowy, co oznacza, że faktycznie nie trafiła ona do wnioskodawcy, a w rezultacie wniosek nie został zrealizowany. W tej sytuacji strona wystosowała w dniu 1 lipca 2018 r. pismo ponaglające do organu, w odpowiedzi na które urzędnik gminy zwrócił się o ponowne przesłanie wniosku, zaś mimo wykonania wezwania w tym samy dniu organ wniosku nie zrealizował. Wówczas Stowarzyszenie ponownie w dniu 26 lipca 2018 r. złożyło wniosek, tym razem za pośrednictwem platformy ePUAP, którego złożenie zostało potwierdzone Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Jednakże odpowiedź na wniosek została udzielona przez organ faktycznie dopiero po złożeniu przez stronę niniejszej skargi, i to dopiero w dniu 17 kwietnia 2020 r., czyli w dniu, w którym organ udzielił odpowiedzi na skargę. Taki stan rzeczy, tj. że w praktyce stronie skarżącej udzielono informacji po 2 latach od złożenia wniosku, stanowi o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd nie wymierzył jednak organowi grzywny uznając, że organ mógł pozostawać w przekonaniu, że informacja została udzielona stronie mailem z dnia 17 stycznia 2018 r., bowiem błąd w adresie poczty elektronicznej Stowarzyszenia polegał na użyciu apostrofów na początku i na końcu adresu oraz kropki: [...] w sytuacji gdy prawidłowym adresem był e-mail: [...].pl. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż wskutek niestarannego działania Organu wymierzono mu grzywnę w związku z nieprzesłaniem do Sądu skargi wraz z aktami, co Sąd uznał za wystarczającą dolegliwość związaną z tą sprawą. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe. Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Oddalając wniosek w tym zakresie Sąd miał na uwadze, iż Stowarzyszenie na skutek opisanej wyżej bezczynności organu nie doznało jakiegoś szczególnego uszczerbku materialnego, a wniosek w tym zakresie motywowany jest zwiększonym nakładem czasu pracy (3 wnioski o wymierzenie Organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu), oraz cierpliwości. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, które doprowadziły do faktycznej bezczynności, Sąd uznał, iż wniosek o przyznanie Stowarzyszeniu od Organu sumy pieniężnej nie jest zasadny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej z wyboru, ustalone zgodnie z oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) w wysokości [...] zł oraz kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi.