II OSK 218/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 577/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych V-IX - kondygnacyjnych z zespołem parkingów podziemnych oraz miejscami postojowymi naziemnymi i lokalami handlowo- usługowymi wbudowanymi na działkach nr geod. [...],[...] położonych przy ul. [...],[...] i [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami z ulic [...],[...] i [...]. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów administracji, iż wskazana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd podniósł, iż definitywne rozstrzygnięcia organu poprzedzone zostało opracowaniem "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz przygotowaniem projektu decyzji, która jest przedmiotem uzgodnień z organami, o których mowa w art. 60 ust. 1 i ust. 2 . W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora był także przedmiotem obrad Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która pełni funkcję organu doradczego Prezydenta Miasta B.. Co jednak istotne, Komisja analizowała możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie objętym wnioskiem nie z punktu widzenia spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy, lecz z punktu widzenia zgodności z polityką miasta. Świadczy o tym, zdaniem Sądu, m. in. przebieg całej dyskusji na posiedzeniu z dnia 2 marca 2007 r. A zatem analiza Komisji wykracza, w opinii Sądu I instancji, poza, dopuszczalną przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, analizę spełnienia określonych przepisami art. 61 ust. 1 ustawy. Analiza Komisji prowadzi do jednoznacznej (8 członków) negatywnej opinii co do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej pomiędzy ulicami [...],[...] i [...]. Dalej Sąd wskazał, że 2 osoby, spośród 8 członków Komisji opiniujących negatywnie lokalizację zabudowy mieszkaniowej zaangażowane zostały w procesie przygotowania decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji uznano, iż wcześniejszy udział w posiedzeniu organu kolegialnego, który wyraził jednomyślną opinię negatywną, może budzić wątpliwości co do bezstronności tych pracowników w dalszych etapach przygotowania decyzji. Dodatkowo Sąd podał, iż niezgodny z prawdą jest ostatni akapit uzasadnienia decyzji organu I instancji. Odnosząc się merytorycznie do rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, iż stanowisko organów jest niezgodne z materiałem znajdującym się w przeprowadzonej analizie i ponadto niezgodne z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, że argumentów przemawiających za uchyleniem dostarcza sama "Analiza terenu do decyzji". Zgodnie z pkt 3 analizy, nieruchomość na której ma być zlokalizowana inwestycja, posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...]. Nieruchomość ta położona jest przy skrzyżowaniu ulic [...] oraz [...], przy której to ulicy zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. A zatem nie ma wątpliwości, iż nieruchomość (działki o nr geod. [...],[...]) będąca terenem planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy) i dostępna z tej samej drogi publicznej (skrzyżowanie ul. [...] i ul. [...]), co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana (budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne przy ul. [...]) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W tej sytuacji Sąd uznał, iż nie można stwierdzić braku tzw. "dobrego sąsiedztwa" – jak wskazują organy – wynikającego z powołanego wyżej przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe ze względu na kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez bezzasadne uznanie, że organy naruszyły przepisy postępowania (nie wymienione w wyroku), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 tejże ustawy poprzez brak wskazań w uzasadnieniu wyroku co do dalszego postępowania organów administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew twierdzeniu Sądu, z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, iż planowana zabudowa jest możliwa. Wskazana analiza nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Jednakże działka sąsiednia powinna, zdaniem Kolegium, znajdować się w obszarze tworzącym całość urbanistyczną. Teren objęty wnioskiem stanowi obszar składowo – przemysłowy. Funkcjonalnie nie jest on w żaden sposób związany z wyznaczonymi w analizie innymi obszarami urbanistycznymi, w których skład wchodzi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Jest on wyraźnie oddzielony 100 – metrowym pasem linii energetycznych z dużą stacją przekaźnikową, terenem kolejowym oraz dwupasmową ul. [...]. Dalej podniesiono, iż Sąd I instancji całkowicie pominął skalę planowanego przedsięwzięcia. Teren objęty wnioskiem dotyczy obszaru o powierzchni ponad 5 ha, a zatem zmiana funkcji tego terenu mogłaby znaczącą wpłynąć na sposób zagospodarowania terenów sąsiednich. Nadto projektowana zabudowa wielorodzinna pogorszy warunki użytkowania działek już zagospodarowanych, a przez to może ograniczyć prawo własności tych nieruchomości poprzez konieczność zastosowania wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych. Kolegium podniosło nadto, iż teren planowanej inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do ulicy Transportowej, a ponadto, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy nie wynika, aby przy tej ulicy znajdowała się zabudowa wielorodzinna. Kwestią sporną jest natomiast możliwość uznania za dostęp do drogi publicznej takiego dostępu, który następuje poprzez inną drogę publiczną (ulicę). Zdaniem wnoszącego skargę nie do przyjęcia jest pogląd sprowadzający się do uznania, że w przypadku, gdy nieruchomość ma bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej to poprzez połączenie tej drogi z innymi drogami publicznymi (ulicami) należy przyjąć, że znajdujące się w obszarze analizowanym działki również mają dostęp do tej samej drogi. Przy takiej interpretacji przepisu zbyteczne jest określenie "tej samej drogi publicznej", wystarczyłoby bowiem wskazanie, że powinien być to dostęp do drogi publicznej. Takie określenie zawiera pkt 2 art. 61 ust. 1 ustawy, jednakże odnosi się ono tylko do terenu planowanej inwestycji. To zróżnicowanie pojęć w przekonaniu Kolegium nie jest przypadkowe i świadczy o tym, że celem ustawodawcy było ograniczenie skali obszaru stanowiącego podstawę do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Kolegium wskazało, iż żaden z członków Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej nie brał udziału w przygotowywaniu decyzji organu I instancji. Kończąc organ podniósł, że WSA wbrew postanowieniom art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazał wytycznych co do dalszego postępowaniu organów administracji czym naruszył powołany przepis. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż bezprawne i dowolne działanie organów administracji polegające na wydzieleniu z obszaru analizowanego, trzech obszarów urbanistycznych nie może stanowić o braku kontynuacji funkcji zabudowy. Prowadzi zaś do wadliwego i zawężającego określenia obszaru, w oparciu o który organy wydawały wadliwe decyzje. Tymczasem szerokie i funkcjonalne rozumienie pojęcia działki sąsiedniej pozwalające na ochronę własności jak też realizacji zasady wolności zabudowy wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Nadto, zdaniem [...] S.A., nieruchomości objęte wnioskiem graniczą bezpośrednio na całej swej długości (300 m) z ul. Transportową. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przez usytuowanie planowanej inwestycji wzdłuż ul. [...] do ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegające na przyjęciu, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe ze względu na kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze. Sposób sformułowania tego zarzutu, a także jego uzasadnienie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują, że skarżący w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Błędna wykładnia prawa to błędne rozumienie (interpretacja) określonego przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, ze wnoszącemu skargę kasacyjną nie chodzi o tę postać naruszenia przez Sąd prawa materialnego. Kwestionuje on bowiem odniesienie przez Sąd tego przepisu prawnego do stanu faktycznego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, również został błędnie ustalony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował, że planowana inwestycja nie jest funkcjonalnie związana z wyznaczonymi w analizie innymi obszarami urbanistycznymi w skład których wchodzi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i z tego względu ta istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie tworzy urbanistycznej całości z planowaną zabudową i nie może być punktem odniesienia dla oceny spełniania przez planowaną zabudowę wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto w ramach uzasadnienia tego zarzutu błędnej wykładni omawianego przepisu podano, że Sąd bezpodstawnie przyjął, że planowana inwestycja spełnia warunek dostępu do tej samej drogi publicznej, co działka będąca podstawą oceny "dobrego sąsiedztwa". Przytoczone fragmenty uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzą, że wnoszący skargę polemizuje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i te błędne ustalenia łączy z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. W związku z tym trzeba przede wszystkim stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię jak i przez niewłaściwe zastosowanie, nie może polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu stanu faktycznego. Wnoszący skargę kasacyjną, mając w zamiarze zakwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu powinien powołać się na drugą podstawę kasacyjną. Wskazać odpowiednie w tym zakresie, naruszone przez Sąd I instancji, przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i uzasadnić ten zarzut niewłaściwym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej tego wymagania nie spełniono i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie może odnieść się do wyżej przedstawionych zarzutów dotyczących kontynuacji funkcji i dostępu do tej samej drogi publicznej. Brak zarzutu naruszenia prawa procesowego przez dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych nie pozwala również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Zastosowanie przepisów prawa materialnego polega na subsumpcji przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z powodów wyżej przedstawionych, nie może zweryfikować ustaleń Sądu I instancji, co do stanu faktycznego sprawy, to w konsekwencji nie może też ocenić prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania (nie wymienione w wyroku), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wzruszył zaskarżone decyzje ze względu na błędną ocenę organów co do spełniania przez planowaną inwestycję wymagań określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionował więc ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym i tym samym postawiony przez Sąd zarzut naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wreszcie stanowiska skarżącego co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda Sąd nie wyartykułował wprost w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organów, niemniej jednak z wyczerpującego uzasadnienia wyroku podającego przyczyny wzruszenia zaskarżonych decyzji takie wskazania niewątpliwie wynikają. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.