I OSK 1523/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. na postanowienie o odrzuceniu skargi zawarte w pkt V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ke 1/20 w sprawie ze skargi Ł. G. i M. G. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 1/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził w pkt I przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie wniosku Ł. G. z dnia 12 marca 2018 r., stwierdził w pkt II, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III przyznał od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz Ł. G. sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, oddalił skargę Ł. G. w pozostałym zakresie (pkt IV) oraz w pkt V odrzucił skargę M. G. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 2 grudnia 2019 r. Ł. G. i M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu 13 marca 2018 r. złożyli, skierowany do Prezydenta Miasta Kielce, wniosek o usunięcie z ewidencji gruntów działki nr [...] (odnośnie której jako samoistny posiadacz widnieje inna osoba), odpowiadającej ich działce o nr [...], obręb [...], gmina Pierzchnica – który to wniosek do dnia wniesienia skargi nie został rozpatrzony. Ł. G. i M. G. zwrócili uwagę, że Prezydent Miasta Kielce aż 3-krotnie przedłużał termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, nie podejmując jednocześnie żadnych efektywnych czynności. Ostatnie przedłużenie terminu miało miejsce w dniu 11 października 2019 r. (do dnia 31 stycznia 2020 r.). W ocenie skarżących czynności podejmowane w prawie 2-letnim okresie od złożenia wniosku miały charakter pozorny i nie zmierzały wprost do załatwienia sprawy – co doprowadziło do kolejnego przedłużania postępowania. Stało się tak pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy miało dla skarżących kluczowe znaczenie, ponieważ przed Sądem Rejonowym w Busku-Zdroju pod sygn. akt I Ns 559/17 toczy się przeciwko nim sprawa o zasiedzenie, w której jako przedmiot wskazano ww. działkę nr [...] w sytuacji gdy skarżący są właścicielami działki nr [...] o założonej księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnosząc się w pierwszej kolejności do warunków formalnych do wystąpienia przez Ł. G. ze skargą do sądu administracyjnego stwierdził, że zostały one spełnione. Wskazano, że strona zaskarżyła bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Kielce w odniesieniu do jego wniosku z dnia 12 marca 2018 r. w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w którym domagał się usunięcia z mapy ewidencyjnej działki nr [...] oraz wykreśleniu z rejestru gruntów działki nr [...] wykazanej w jednostce rejestrowej [...]. Przed wniesieniem skargi Ł. G. złożył w trybie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Kielce dopuścił się przewlekłości postępowania w odniesieniu do wniosku Ł. G. z dnia 12 marca 2018 r. Charakter i ilość stwierdzonych nieprawidłowości, leżących po stronie organu, w szczególności prowadzenie postępowania znacznie dłużej niż było to konieczne i niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, przemawia zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do zgłoszonego przez skarżącego żądania przyznania od organu na jego rzecz solidarnie sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej przez przepisy wysokości 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) Sąd za wystarczające uznał przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Odnosząc się zaś do zarzucanej skargą bezczynności organu wskazano, że pismem z dnia 18 listopada 2019 r. (doręczonym w dniu 26 listopada 2019 r.) organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się – w terminie 7 dni – z zebranym materiałem dowodowym. W dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik Ł. G. zapoznał się z aktami, w tym samym dniu "po rozpoznaniu wniosku z dnia 23 marca 2018 r." została wydana decyzja Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Mianowicie, rozstrzygnięciem tym wykreślono z operatu ewidencji gruntów z jednostki rejestrowej [...] obrębu [...] działkę nr [...] o powierzchni [...]ha oraz wykreślono tę działkę z mapy ewidencji gruntów. Potwierdzona pieczęcią wysyłka decyzji miała miejsce już w dniu 3 grudnia 2019 r. Tymczasem skarga na bezczynność organu – z zarzutem że "do dnia dzisiejszego (wniosek) nie został rozpoznany" – została wniesiona za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w dniu 2 grudnia 2019 r. Z zestawienia ww. dat – wniesienia skargi, wydania decyzji i jej wysyłki – wynika, że nie istniał zarzucany przez stronę stan bezczynności, polegający na braku wydania przez organ decyzji w dniu [...] grudnia 2019 r. Odrzucając skargę M. G. Sąd zauważył natomiast, że jest ona – jako współwłaścicielka działki o nr [...], obręb [...], gmina Pierzchnica – stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto organ kierował do strony zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jednakże – w przeciwieństwie do Ł. G. – strona nie wniosła do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponaglenia na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Tym samym M. G. przed wniesieniem skargi nie wyczerpała wymaganego przez ustawodawcę środka zaskarżenia, niezbędnego do skutecznego – w sensie formalnym – wniesienia skargi. Skargę kasacyjną zatytułowaną "Zażalenie" na postanowienie o odrzuceniu skargi zawarte w pkt V powyższego wyroku wniosła M. G., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 pkt 1 k.c. w zw. z art. 73 § 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżący Ł. G. składając ponaglenie w sprawie działał wyłącznie w imieniu własnym, gdy jego działanie było w imieniu wspólnym M. G. i Ł. G., gdyż wynikało ze współwłasności łącznej (niepodzielnej); 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 209 k.c. w zw. z art. 196 § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie, gdy żądanie aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie działki numer [...] obręb [...] położonej w miejscowości B. zmierzało do zachowania wspólnego prawa, gdyż w sprawie toczącej się w Sądzie Rejonowym w Busku - Zdroju pod sygn. akt I Ns 559/17 wnioskodawcy żądają stwierdzenia, iż nabyli prawo własności nieruchomości w drodze zasiedzenia stanowiącej działkę numer [...] o powierzchni [...]ha, twierdząc, iż stanowiła ona własność M. G. i Ł. G., gdy M. G. i Ł. G. są właścicielami działki numer [...] w miejscowości M. o pow. [...]ha, a ponaglenie złożone w przedmiotowej sprawie było środkiem do celu, ponieważ organ decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. wykreślił działkę numer [...]. W oparciu o powyższe zarzuty M. G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania "zażaleniowego" według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Kielce przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej na zawarte w pkt V wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 1/20 postanowienie o odrzuceniu skargi M. G., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. W zarzutach wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 pkt 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 73 § 2 kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący Ł. G. składając ponaglenie działał wyłącznie w imieniu własnym, oraz naruszenie art. 209 kodeksu cywilnego w związku z art. 196 § 2 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, gdy żądanie aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie działki nr [...] zmierzało do zachowania wspólnego prawa. Wskazany art. 72 kodeksu cywilnego, zawarty w Dziale II Zawarcie umowy, ma następującą treść: § 1. Jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. § 2. Strona, która rozpoczęła lub prowadziła negocjacje z naruszeniem dobrych obyczajów, w szczególności bez zamiaru zawarcia umowy, jest obowiązana do naprawienia szkody, jaką druga strona poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy. Z przytoczonej treści przepisu wynika, nie tylko, że przepis ten nie zawiera takiej jednostki jak § pkt 1, ale przede wszystkim przepis ten dotyczy zawierania umów cywilnoprawnych i nie pozostaje w żadnym merytorycznym związku z przedmiotową sprawą. Z kolei powołany art. 73 kodeksu cywilnego dotyczy formy czynności prawnych, należy dodać, że czynności prawnych cywilnych. Przepis art. 73 ma następującą treść: § 1. Jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, dokumentową albo elektroniczną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. § 2. Jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Nie dotyczy to jednak wypadków, gdy zachowanie formy szczególnej jest zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej. Rzeczą bezsporną jest, że powołane w zarzutach art. 72 § 1 i art. 73 § kodeksu cywilnego nie pozostają w żadnym merytorycznym związku z problematyką odrzucenia skargi, która uregulowana jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarzuty dotyczące tej ustawy nie zostały podniesione. Stąd też tylko zasygnalizować w tym miejscu należy, że przepisy p.p.s.a. stanowiące o dopuszczalności skargi nie przewidują żadnych odrębności w sytuacji, w której przedmiot postępowania objęty jest wspólnością majątkową małżonków. W takiej sytuacji również elementem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi jest spełnienie przez każdego z małżonków wymogu z art. 52 p.p.s.a. Każdy z małżonków uprawniony jest więc do złożenia skargi do Sądu, po wcześniejszym wyczerpaniu przez każdego z nich jako wnoszącego skargę na czynność, środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku wystosowania wezwania do sunięcia naruszenia prawa a następnie złożenia skargi przez obojga małżonków, stroną postępowania będą oczywiście małżonkowie, a więc poszczególne osoby fizyczne (tak m.in. w postanowieniu NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 967/14). Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące art. 196 § 2 i art. 209 kodeksu cywilnego zawarte w Dziale IV dotyczącym współwłasności. Zgodnie z art. 196 § 1. Współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. § 2. Współwłasność łączną regulują przepisy dotyczące stosunków, z których ona wynika. Do współwłasności w częściach ułamkowych stosuje się przepisy niniejszego działu. Z powołanego art. 196 § 2 wynika istotna zasada, zgodnie z którą przepisy tego działu czyli przepisy dotyczące współwłasności mają zastosowanie do współwłasności ułamkowej. Natomiast drugi rodzaj współwłasności jaką jest współwłasność łączna nie jest regulowany przepisami tego działu, tylko przepisami dotyczącymi stosunków z których ona wynika. Współwłasność łączna występuje między innymi jako jeden z możliwych ustrojów majątkowych między małżonkami. Problematyka dotycząca ustrojów majątkowych między małżonkami, w tym majątkowej wspólności ustawowej uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1965 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682 t.j.). To przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zawarte w Dziale III Małżeńskie ustroje majątkowe w rozdziale I Ustawowy ustrój majątkowy regulują zasady dotyczące sprawowania i wykonywania zarządu majątkiem wspólnym przez małżonków. Natomiast powołany art. 209 kodeksu cywilnego zgodnie z którym, każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa ma zastosowanie do współwłasności ułamkowej, a nie do współwłasności łącznej jaka istnieje między małżonkami w przypadku wspólności majątkowej. Stad też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 196 § 2 i art. 209 kodeksu cywilnego w sposób oczywisty są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1, 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).