VI SA/Wa 998/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [... ] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 128; dalej: "p.r.d.") oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440; dalej: "u.d.p."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD", "organ I instancji") z [...] grudnia 2016 r. o nałożeniu na M. P. (dalej: "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "PHU [...]" w [...], kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2016 r. w [...] na ul. [...] (droga powiatowa) zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Samochodem ciężarowym kierował B. S., który w imieniu skarżącego wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy (materiałów budowlanych, narzędzi malarskich umieszczonych na paletach), na trasie [...]–[...]. Kontrolowany pojazd skierowano do ważenia w punkcie kontroli pojazdów ciężarowych na ul. [...] w [...]. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru równości terenu z 8 sierpnia 2016 r. zatwierdzającym stanowisko do ważenia pojazdów. Ważenie pojazdu odbyło się przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...], które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami zgodności, wydanymi przez Okręgowy Urząd Miar w P. w dniu 21 października 2015 r. w oparciu o dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 90/384/EWG zmienioną dyrektywą 2009/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. z trzyletnim okresem ważności. Powyższe dokumenty okazano kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został także poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. W wyniku dokonanych pomiarów (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wynosi 9,8 t (przekroczenie o 1,8 t). Jednocześnie ustalono, iż podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli, nie podając przyczyny oraz nie zgłaszając zastrzeżeń do protokołu. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, WITD decyzją z [...] grudnia 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1.500 zł za stwierdzone podczas kontroli naruszenie. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zaniechania przesłuchania kierującego pojazdem B. S. w zakresie wyjaśnienia istotnej okoliczności - czy zatrzymany do kontroli pojazd poruszał się w miejscu niedozwolonym. Skarżący bowiem twierdził, że miejscem zatrzymania był ciąg ulicy [...], a nie ul. [...]. Na ww. okoliczność WITD przeprowadził dowód w postaci przesłuchania charakterze świadków funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego, przeprowadzających kontrolę. W ocenie skarżącego treść zeznań tych świadków nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do miejsca zatrzymania pojazdu. Organ zaniechał przesłuchania kierowcy, a posiadał taką możliwość. Tymczasem obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynika z art. 80 k.p.a., zaś organ powinien był dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, dokonać wszechstronnej oceny dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Mając na uwadze powyższą argumentację, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, możliwy jest tylko na podstawie zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 p.r.d.). Stosownie do art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym, na podmiot wykonujący ten przejazd, nakłada się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia (art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d.). GITD dokonał analizy treści zezwoleń od kategorii I do kategorii VII, mając na uwadze ujawnione podczas kontroli naruszenie i stwierdził, iż WITD dokonał jego prawidłowej kwalifikacji. Przedmiotem przewozu były bowiem rzeczy (materiały budowlane, narzędzia malarskie) umieszczone na paletach (ładunek podzielny), zatem zasadnie stwierdzono, iż występuje brak zezwolenia kategorii I, ze względu na parametry wagowe uzyskane podczas czynności kontrolnych, kategorię drogi na której zatrzymano pojazd (droga powiatowa o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton) oraz rodzaj ładunku, tj. jego podzielność. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., gdyż skarżący nie dostarczył takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących braku jednoznacznego ustalenia miejsca zatrzymania kontrolowanego pojazdu, organ odwoławczy przywołał zeznania inspektorów przeprowadzających kontrolę drogową - przesłuchanych w toku postępowania - i przyjął, że zatrzymanie pojazdu nastąpiło na ul. [...] w [...], na której to pojazd w momencie zatrzymania do kontroli się znajdował. Po zatrzymaniu pojazd skierowano na miejsce kontroli, które znajduje się przy tej samej ulicy (tj. przy ul. [...]). W ocenie GITD, brak było podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania, w tym przesłuchiwania w charakterze świadka kontrolowanego kierowcy, bo służyłoby to jedynie bezpodstawnemu przedłużaniu postępowania, a okoliczności, na które wskazywał skarżący, zostały w sposób jednoznaczny ustalone i wyjaśnione. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że kontrolowany kierowca mógł wnieść uwagi do protokołu kontroli, jeżeli nie zgadzał się z ustaleniami kontroli, a tego nie uczynił. Odmówił jedynie podpisania protokołu kontroli, korzystając z przysługującego mu uprawnienia, lecz nie negował ustaleń w nim zawartych. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu (w rozumieniu ukształtowanym przez orzecznictwo sądowoadministracyjne) na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy jedynie zakwestionować swojej odpowiedzialności. To podmiot wykonujący przejazd przecież decyduje o wyborze trasy czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przejazdu i musi on uwzględniać w swych rachubach bezpieczeństwo zarówno kierowcy, wykonującego transport, jak i innych uczestników ruchu. Zatem ciąży na nim obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu weryfikacji wielkości załadunku przed rozpoczęciem przejazdu, tak, aby nie dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych parametrów. Natomiast w przypadku pojazdu nienormatywnego powinien wystąpić i uzyskać stosowne zezwolenie na przejazd. Powyższe rozstrzygnięcie GITD skarżący zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie wszechstronnie materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przesłuchania kontrolowanego kierowcy. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Wobec podniesionych przez skarżącego zarzutów proceduralnych (naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), należy podkreślić, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zatem dla uwzględnienia tego rodzaju zarzutów wymagane jest uprawdopodobnienie istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze naruszeniem a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucając organom zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego skarżący akcentował zaniechanie przesłuchania kierującego pojazdem B. S. w zakresie wyjaśnienia miejsca zatrzymania pojazdu. Zdaniem skarżącego zatrzymanie do kontroli nastąpiło na ul. [...], a nie ul. [...] (w [...]). Natomiast skarżący nie negował stwierdzonego podczas kontroli naruszenia w postaci przekroczenia o 1,8 t nacisku na pojedynczej osi napędowej. Zaznaczyć należy, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Jednocześnie, w świetle uregulowań zawartych w k.p.a., dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów - fundamentalne znaczenie ma zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., a rozwinięta w innych przepisach (art. 75 - 86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976). Oceniając przebieg postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w świetle ww. przepisów, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. Przede wszystkim wskazać należy, iż kierujący pojazdem B. S. został przesłuchany w charakterze świadka w dniu kontroli, tj. [...] września 2016 r. (vide karty 37– 38 akt administracyjnych). Zeznał wówczas m.in., że nie wie jaka jest kategoria drogi, na której został zatrzymany, nie wie jaki jest dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drogę, jak również nie wie jaka jest masa własna kontrolowanego pojazdu. Nie miał też świadomości nienormatywności pojazdu. Oświadczył, iż to on (a nie skarżący) decyduje o wyborze trasy. Natomiast z zeznań przesłuchanych w charakterze świadków inspektorów przeprowadzających kontrolę: L. W. i M. B. jednoznacznie wynika, że zatrzymanie pojazdu nastąpiło (za pomocą tarczy do zatrzymywania) na ul. [...] w [...] (od strony ul. [...]), podczas gdy pojazd znajdował się za przejściem dla pieszych oddalonym od skrzyżowania w odległości 5 - 10 m. Na tym odcinku ul. [...] pojazd nie miał możliwości wykonania manewru zawracania, gdyż zabraniają tego przepisy (na pasie do lewoskrętu ustawiony jest sygnalizator kierunkowy [...] zezwalający wyłącznie na skręt w lewo), a nadto z uwagi na wymiary kontrolowany pojazd nie byłby w stanie zawrócić. Miejsce zatrzymania kontrolowanego pojazdu (tj. ul. [...] w [...]) zostało również podane w protokole kontroli, do którego kierowca nie wniósł żadnych zastrzeżeń, o których mowa w art. 74 ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), mimo że skorzystał z przewidzianego w art. 74 ust. 2 ww. ustawy prawa do odmowy podpisania protokołu. W świetle powyższych ustaleń słusznie GITD stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w tym przesłuchania kierowcy. Jego zeznania, złożone w dniu [...] września 2016 r., wskazują, że nie był on dobrze zorientowany co do uwarunkowań drogowych w miejscu zatrzymania. Ponawianie tego dowodu byłoby więc bezcelowe; jedynie przedłużyłoby postępowanie. Definicję pojazdu nienormatywnego zawiera art. 2 ust. 35a p.r.d. – jest nim pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 p.r.d., ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem: 1) uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy, 2) przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1. W myśl art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Stosownie do treści art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Ulica [...] w [...] jako droga powiatowa – obok dróg wojewódzkich innych niż objęte rozporządzeniem wydanym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 1 u.d.p. oraz obok dróg gminnych - należy do sieci dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (vide art. 41 ust. 3 u.d.p.). Według okazanego do kontroli wykazu ładunkowego nr [...] i listów przewozowych nr [...] i nr [...], masa przewożonego ładunku (tj. materiałów budowlanych i narzędzi malarskich umieszczonych na paletach) wynosiła 4.746 kg. Decydując się na transport takiego ładunku, skarżący powinien przedsięwziąć kroki mające na celu zapewnienie normatywności pojazdu (przy czym ta weryfikacja nie może ograniczać się do masy pojazdu, lecz powinna obejmować także inne cechy, w tym naciski osi), alternatywnie wystąpić o stosowne zezwolenie dla nienormatywnego pojazdu. Tymczasem z zeznań kierowcy wynika, że skarżący nie ingerował w dobór trasy przejazdu, zaś sam kierowca nie wiedział jaka jest kategoria drogi, po której się poruszał i na której został zatrzymany. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, analizując przesłanki z art. 140aa ust. 4 p.r.d., trafnie stwierdził brak podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego jako wykonującego transport, a w konsekwencji umorzenia postępowania. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Mając na względzie niekwestionowany w sprawie podzielny charakter ładunku, nie sposób dopatrzeć się braku realnego wpływu skarżącego na powstanie naruszenia. Wręcz przeciwnie, jego bierność w kwestii wyboru trasy przejazdu świadczy tym, że nie zadbał o bezpieczeństwo kierowcy oraz innych uczestników ruchu drogowego, a także stan dróg, a w rezultacie naraził siebie na sankcje administracyjne. W myśl lp. 1 załącznika nr 1 do p.r.d. zezwolenie kategorii I wydawane jest na przejazd pojazdów nienormatywnych poruszających się po drogach gminnych, powiatowych i wojewódzkich wskazanych w zezwoleniu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej nie większych od dopuszczalnych, b) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 1,5 t. Za brak zezwolenia kategorii I-II przepis art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d. przewiduje karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Zatem organy obu instancji prawidłowo wymierzyły skarżącemu karę pieniężną w kwocie 1.500 zł. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły materiał dowodowy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jak również zastosowały odpowiednie przepisy do ustalonego stanu faktycznego, który jest wyczerpujący i nie wymaga dokonywania dodatkowych ustaleń. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za bezpodstawną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.