I OSK 1853/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[...] S.A. w W[...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 96/22 o odrzuceniu skargi S[...] S.A. w W[...] na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 15 listopada 2021 r. nr DP-III.025.1.31.2021.MD/21 w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Ministra Rozwoju i Technologii o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z 24 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 96/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) 1. odrzucił skargę S[...] S.A. w W[...] na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 15 listopada 2021 r. nr DP-III.025.1.31.2021.MD/21; 2. zwrócił S[...] S.A. w W[...] kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania postanawia Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła S[...] S.A. w W[...], zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie, że skarga z 10 grudnia 2021 r. wniesiona w niniejszej sprawie była niedopuszczalna z uwagi na fakt, że czynność Organu z 15 listopada 2021 r. nie nosiła znamion decyzji administracyjnej i nie mogła być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w sytuacji, gdy pismo Organu z powyższej daty zawiera cechy konstytutywne decyzji administracyjnej i dotyczy przedmiotu, w którym taki akt administracyjny powinien zostać wydany, co stanowiło o dopuszczalności skargi i uzasadniało merytoryczne rozpoznanie ww. skargi przez sąd administracyjny; 2) art. 3 § 2 i 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji RP przez przyjęcie, że kwestia umorzenia z mocy prawa postępowania administracyjnego art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. i nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co prowadzi do naruszenia prawa do sądu oraz dochodzenia naruszonych wolności i praw na drodze sądowej, a także sprzecznego ze standardami konstytucyjnymi wyłączenia kontroli działalności organów administracji. W oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o: I. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądzenie w myśl art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; II. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zrzekając się rozprawy zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów wszystkie one dotyczą tego, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z 15 listopada 2021 r., którym Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżącego kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji, czy skarga wywiedziona przez S[...] S.A. w W[...] podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w postanowieniu zaskarżonym skargą kasacyjną. Skarżący kasacyjnie uważa, że powyżej wskazane pismo jest decyzją. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna, to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech nie posiada zaskarżone do Sądu pismo. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, poczynając od wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9–10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W orzecznictwie wypowiedziano w przeszłości pogląd, że w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa to sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. np. wyrok SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991, nr 7–8, poz. 171). Pogląd ten został sformułowany w okresie, gdy kontroli sądów administracyjnych były poddane wyłącznie decyzje administracyjne. Poddanie kontroli sądów administracyjnych także innych prawnych form działania administracji spowodowało stopniowe zarzucenie tego poglądu. Współcześnie przyjmuje się, że koniecznym warunkiem dopuszczalności uznania za decyzję pisma pochodzącego od organu jest istnienie przepisu prawa przyznającego danemu organowi kompetencję do działania w formie decyzji w sprawach danego rodzaju. Powstaje zatem pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie organ posiadał kompetencję do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Warunkiem dopuszczalności domniemania istnienia kompetencji organu do wydania decyzji administracyjnej jest stwierdzenie, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji (wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 1513/16). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nie ma podstaw do twierdzenia, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. daje podstawy do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy zawartej w tym przepisie w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Jakkolwiek jest głoszony pogląd, że umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, to pogląd ten jest nieaktualny w odniesieniu do postępowań umarzanych w sytuacjach, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Skoro bowiem przepis ten stanowi o umorzeniu postępowań w określonej w tym przepisie sytuacji, to skutek ten powstaje z mocy ustawy, a nie z mocy decyzji organu. Nie można w tego rodzaju sytuacji wywodzić kompetencji organu do wydania decyzji, nawet mającej charakter deklaratoryjny, nie ma bowiem uprawnień lub obowiązków, które mogłyby być przedmiotem rozstrzygnięcia organu konkretyzującego normę zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Nie jest dopuszczalne wydanie nie tylko decyzji konstytutywnej, ale również i deklaratoryjnej, bowiem omawiany przepis nie daje organom administracji kompetencji do autorytatywnego potwierdzania skutku w postaci umorzenia postępowania z mocy prawa. Dlatego za niesłuszne należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów, bowiem zarzuty te opierają się na założeniu, że przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku S[...] S.A. w W[...] w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 21 czerwca 1947 r. ogłoszonego w Monitorze Polskim z 1947 r., nr 93, poz. 618. Postępowanie to zostało bowiem zamknięte z mocy ustawy. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Mając na uwadze wskazaną datę publikacji informuję, że [...] postępowanie umorzone zostało z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej : " art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Departament Prawny Małgorzata Warmuz". Całość pisma wskazuje na jego informacyjny, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Zatem wystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej k.p.a. Skarżący uważając, że postępowanie nie zostało umorzone, ale nadal toczy się, zawsze może rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na bezczynność będzie w pierwszej kolejności ocena, czy postępowanie nadal się toczyło w dacie wniesienia ponaglenia na bezczynność, bowiem od tego zależy dopuszczalność skargi. W ten sposób strona postępowania może doprowadzić do zweryfikowania stanowiska organu co do umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno przez organ wyższego stopnia, jak i przez sąd administracyjny. Nie ma również powodów do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest obarczone deficytami wskazywanymi w skardze kasacyjnej. Wprawdzie jest ono lakoniczne, ale w jednoznaczny sposób przedstawia motywy podjęcia zaskarżonego postanowienia i można zrekonstruować sposób rozumowania Sądu I instancji. Nawet gdyby uznać, że jest ono obarczone wadami wskazanymi w skardze kasacyjnej, to nie stanowiłoby to przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych wszystkich powodów należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z tą ustawą wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.