II SA/Lu 80/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 8 października 2004 r. na wniosek J. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie szczytowej kamienicy zlokalizowanej przy ul. [...] w L. w granicy z działką o nr ewid.[...] W trakcie przeprowadzonych i [...] października 2017r. kontroli w lokalach, w których zostały wykonane otwory okienne i drzwiowe tj. w lokalu położonym w podpiwniczeniu budynku, w lokalu "[...]," B. B. znajdującym się na parterze budynku i w lokalu "[...]," D. Z. i M. Z. ustalono, że w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w L. znajdują się trzy otwory okienne i trzy otwory drzwiowe. Jeden otwór drzwiowy znajduje się w podpiwniczeniu budynku i stanowi wejście do lokalu użytkowego, do którego prowadzą schody zewnętrzne przy ścianie budynku z wejściem od strony ul. [...]. W ścianie na poziomie parteru znajdują się trzy okna i jedne drzwi dwuskrzydłowe należące do "[...]" lokalu B. B.. Wszystkie otwory są okratowane. Następny otwór znajduje się w ścianie stanowiąc drzwi wejściowe do lokalu użytkowego "[...]" należącego do D. i M. Z.. Według dokonanych pomiarów otwór drzwiowy do lokalu użytkowego położonego w piwnicy, wynajmowanego na punkt usługowy telefonii komórkowej wynosi 208 cm x 100 cm przy grubości ściany 100 cm, w lokalu "[...]," pierwszy od ul. [...] otwór okienny ma wymiary: 83 cm x 93 cm, drugi otwór ma wymiary: 170 cm x 78 cm, a trzeci ma wymiary: 170 cm x 83 cm, otwór drzwiowy "[...]" ma wymiary 156 cm x 200 cm natomiast otwór drzwiowy do "[...]" ma wymiary 208 cm x 100 cm. Pomiary wykonane wewnątrz lokali wykazały, że w lokalu znajdującym się w podpiwniczeniu budynku otwór drzwiowy ma wymiary: 199 cm x 95 cm, w "[...]i," otwór w sali głównej po prawej stronie od wejścia (najbliższy od strony ul. [...]) ma wymiary 66 cm x 80 cm, następny otwór okienny przy barze ma wymiary 160 cm x 100 cm, a otwór okienny w kuchni ma wymiary 170 cm x 80 cm. Otwór drzwiowy w sali głównej ma wymiary 160 cm x 200 cm. W lokalu "[...]" jeden otwór okienny posiada nadproże bez łuku (od strony ul. [...]) pozostałe otwory okienne i drzwiowe posiadają łuki. Łuk nadproża w pomieszczeniu zaplecza kuchni jest regularny pozostałe otwory okienne i drzwiowe posiadają nieregularne łuki. Ustalono ponadto, że dniu [...] marca 1991 r. kamienica z oficyną wpisana została do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] Obiekt został wzniesiony ok. 1880 r. z przeznaczeniem wszystkich pomieszczeń na mieszkania. Najstarszy plan posiadany przez urząd konserwatorski pochodzi z 1937 r. Wynika z niego, że na całej długości budynku frontowego i oficyny od strony działki o nr ewid.[...] nie występują żadne otwory. Z kolei rzuty kondygnacji parteru kamienicy według dokumentacji technicznej z 1950r. dotyczącej przebudowy lokalu znajdującego się na parterze budynku ze zmianą na lokal gastronomiczny ( późniejsza kawiarnia [...] ) obejmującą również lokal zajmowany obecnie przez B. B. pokazuje, że w ścianie zewnętrznej od działki [...] nie ma żadnych otworów. Na tej podstawie wywiedziono wniosek, że zostały wykonane po 1950r. Fakt ten potwierdza dokumentacja techniczna z 1969r. i 1983r. Na fotografii z 1969r. widoczny jest ślad na przedmiotowej ścianie po dachu parterowego budynku z wysokim dachem, który przylegał do kamienicy parterowej. Z kolei fotografia z 1983r. przedstawia niezabudowaną parcelę nr [...], na której ustawiono dwa wolnostojące kioski przylegające do ściany bocznej kamienicy, znajdujące się na wysokości przedmiotowych otworów okiennych i drzwiowych lokalu B. B.. Wynika z tego, że otwory zostały wykonane po 1983r. kiedy było już wymagane uzyskanie pozwolenia na ich wykonanie. Poza tym z uwagi na położenie kamienicy w strefie ochrony konserwatorskiej i wpisanie od 1991r. do rejestru zabytków województwa lubelskiego na ich wykonanie było niezbędne uzyskanie zgody konserwatora zabytków. W przypadku pomieszczenia piwnicznego urząd konserwatorski nie potwierdził wyrażenia zgody na wykonanie zejścia do piwnic, oraz wykonania otworu drzwiowego okiennego w poziomie piwnicy ( decyzja z [...] kwietnia 1989r. ). Nie potwierdzono także udzielenia pozwolenia na wykonanie otworu drzwiowego M. Z. oraz nie wydawano decyzji na zmianę sposobu użytkowania lokali. Wtórny charakter wykonania otworów wskazuje również opinia z [...] lipca 2005r. Wykonane przez niego odkrywki wskazują, ze otwory zostały uzupełnione cegłą kratówką i zaprawą cementową, co jest obce dla zaprawy użytej do konstrukcji muru. Organ doszedł zatem do wniosku, że wspomniane otwory nie istniały w dacie wykonania budynku i zostały wykonane bez stosownego pozwolenia na budowę oraz bez zgody Konserwatora Zabytków. Zdaniem organu okoliczność wykonania otworów prze wielu laty, a sprawcy samowoli nie są już właścicielami przebudowanych lokali nie ma wpływu na konieczność doprowadzenia do usunięcia naruszenia prawa. Według organu skutki stwierdzonych uchybień powinny być rozpatrzone na podstawie art.66 ustawy prawo budowlane z 1994r. Jeśli otworu nie spełniają wymagań przeciwpożarowych to jedynym sposobem usunięcia uchybień jest nakaz ich zamurowania. Organ wykluczył przy tym możliwość zamurowania otworów materiałem odpornym na ogień i nieprzepuszczającym światło, co wynika z faktu, że właściciele działki nr [...] nie mogą zabudować swoich działek. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją z [...] czerwca 2018r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał wymienionym w decyzji współwłaścicielom spornego budynku, doprowadzić przedmiotową ścianę budynku do stanu pierwotnego poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz usunięcie zabezpieczających je krat. Po rozpoznaniu odwołania B. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2018r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Skarga B. B. na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018r. ( II SA/Lu 665/18 ). Na skutek jej skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019r. na podstawie art. 179a oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) uchylił swój wyrok z 20 grudnia 2018r. oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018r. Po ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] czerwca 2018r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał G. L., A. G., P. S., J. W., B. S., B. B., L. C., E. Ł.-F., J. Ł., D. S., A. K., M. K., I. D., I. K., D. Z., A. S., J. G., W. P., D. C. i W. C., współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w L. doprowadzenie jego ściany szczytowej położonej w granicy z działką o nr ewid.[...], do stanu pierwotnego poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2019r., w którym wskazano, że ustalenia poczynione przez organy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, czynią zadość racjonalnie rozumianej zasadzie prawdy obiektywnej - w specyficznych okolicznościach rozpatrywanej sprawy hardziej precyzyjne ustalenia w kwestii okresu wykonania spornych otworów nie były obiektywnie możliwe. W związku z powyższym, w ocenie Sądu prawidłowa jest dalsza konkluzja organów, że w tak ustalonym czasookresie, wykonanie spornych otworów wymagało dochowania wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego jak i przepisów prawa ochrony zabytków. Z poczynionych przez organy prawidłowych ustaleń bez żadnych wątpliwości wynika, że w odniesieniu do trzech otworów okiennych i jednego otworu drzwiowego w lokalu należącym aktualnie do skarżącej, nigdy nie wydawano ani pozwolenia budowlanego, ani konserwatorskiego. Prawidłowa jest zatem konkluzja organów, że otwory zostały wykonane niezgodnie z prawem, bez uzyskania pozwolenia. Sąd uznał natomiast za konieczne ustalenia następców prawnych po zmarłej stronie postępowania - E. W. - A.. W tym zaś zakresie organ odwoławczy wskazał, że według aktualnej treści księgi wieczystej Nr LU [...]/2 (k. 239-248 akt II instancji, stan z dnia [...].12.2019 r.) wynika, iż następcą prawnym po zmarłej p. E. W. A. jest p. J. G., bowiem zgodnie z uwidocznionymi w księdze wieczystej, dokumentami będącymi podstawą wpisu, pod nr [...] podstawy wpisu tj. umową o dział spadku i zniesienie współwłasności jedynym właścicielem udziału [...] współwłasności w nieruchomości przy ul. [...] w L. jest J. G.. Ponadto w księdze wieczystej uwidocznieni zostali pozostali aktualni współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w L., którzy brali udział w niniejszej sprawie. Organ zwrócił uwagę, że J. G. był już stroną postępowania przed wydaniem przez WSA w Lublinie wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. B. zarzuciła decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] naruszenie: 1. art. 81 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 9 kpa poprzez zaniechanie poinformowania przez organ II instancji pełnomocnika strony o możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania przed wydaniem decyzji merytorycznej, a tym samym pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i wynikających z nich okoliczności; 2. art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji gdy wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty przy braku podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 kpa; 3. art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa poprzez przeprowadzenie w sposób dowolny postępowania dowodowego, bez uwzględnienia zasady wszechstronności przy analizie materiału dowodowego, w kontekście podjęcia działań zmierzających do ustalenia osoby, która wykonała otwory okienne i otwór drzwiowy w jej lokalu, jak również daty wykonania tych prac, i podstaw prawnych na jakich zostały one oparte, a także poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na dowolnie wybranych przez organ dowodach, bez uwzględnienia ich całokształtu. 4. art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która nie wskazuje faktów uznanych za udowodnione a w szczególności dowodów na których organ się oparł ze wskazaniem dlaczego dowodom przeciwnym odmówił waloru wiarygodności, jak również wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłej decyzji; 5. art. 7 i 75 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie szeregu dowodów, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia wcześniejszych najemców jej lokalu celem zweryfikowania kim były te osoby, czy byli to aktualni współwłaściciele nieruchomości, jak również kiedy wykonali oni prace i na podstawie jakich dokumentów; 6. art. 7, 77 i 78 § 1 kpa poprzez oparcie orzeczenia w sprawie na opinii prywatnej B. S. strony niniejszego postępowania przy jednoczesnym pominięciu odniesienia się do opinii przeciwnej sporządzonej na jej zlecenie zawierającej odmienne wnioski co do czasookresu wykonania prac w lokalu przy jednoczesnym zaniechaniu wywołania opinii biegłego wpisanego na stosowną listę celem wyjaśnienia zachodzących sprzeczności. Skarżąca zaskarżyła ponadto postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego zarzucając mu naruszenie art. 7, 77, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie na podstawie niepełnej analizy materiału dowodowego, iż kwestia otworu drzwiowego i otworu okiennego wykonanego w lokalu usługowym w ścianie szczytowej na granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] i legalności jego wykonania nie ma znaczenia w sprawie niniejszej w sytuacji, gdy jest odmiennie i zagadnienie powyższe jako wstępne winno być rozpoznane przed wydaniem decyzji w sprawie. Ostatecznie skarżąca na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa względnie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] stycznia 2018 r. W motywach uzasadnienia skarżąca wskazała, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji jej pełnomocnikowi nie zostało doręczone w trybie prawem przewidzianym żadne wezwanie, czy też żądanie wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Konsekwencją zaniechania stosownego wezwania jest brak możliwości traktowania jako udowodnionej żadnej z okoliczności, jakie zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się co do dowodów stanowiących podstawę ich poczynienia przez stronę. Chodzi zwłaszcza o zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem na adaptację piwnicy wydanym z [...] kwietnia 1989r. Bez wyjaśnienia w/w kwestii nie można obecnie podzielić stanowiska organu I instancji, że sporne otwory zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniałoby podjęcie działań w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, na które roboty w niniejszej sprawie z wniosku J. W. wymagane były opinie, uzgodnienia, decyzje i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnym, do których należy decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. Skarżąca zwróciła uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych obejmujących adaptację lokalu użytkowego nr [...] wykonanych na podstawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, którego nieważność stwierdzono po wykonaniu tych robót do czasu ustalenia spadkobierców M. G. i W. N., będących stronami postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby wydanie decyzji poprzedzone było wydaniem z urzędu lub na żądanie strony postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania drugoinstancyjnego. Wynika z tego, że nie podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie dalszy byt prawny postanowienia o jego zawieszeniu, niedopełnienie tym samym obowiązku należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji również przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania faktów uznanych za udowodnione dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił on wiarygodności innym dowodom. Nie zawiera również wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. której analiza i ocena nie powinna ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa budowlanego ale również mieć na względzie przepisy związane z ochroną zabytków, które nie dozwalają na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku, a takim wobec wpisu do właściwego rejestru jest objęta postępowaniem kamienica przed wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, zezwolenia na prowadzenie takich prac przez Konserwatora zabytków, którego w sprawie niniejszej nie uzyskano. Zdaniem skarżącej nie odniesiono się do podnoszonej kwestii ustalenia daty i osoby, która wykonała określone otwory okienny i drzwiowy w jej lokalu celem jej ustalenia i zweryfikowania czy posiadała dokumenty zezwalające na prowadzenie takich prac jak również pośrednio i sprawdzenie, czy nie był to jeden ze współwłaścicieli aktualnych nieruchomości. Wskazała, że decyzja została wydana na podstawie opinii wydanej przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, nie odnosząc się do opinii sporządzonej na jej zlecenie, która wskazuje na odmienną datę wykonania otworów. Pomimo sprzeczności organ zaniechał sięgnięcia do opinii biegłego wpisanego na listę biegłych celem wypowiedzenia się przez niego w kwestii objętej sprzecznymi opiniami prywatnymi. Wskazując na wadliwość postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania skarżąca wskazała, że obecnie, w związku z niepodjęciem już wcześniej postępowania obecnie prowadzone są równolegle dwa postępowania dotyczące nieruchomości przy czym o ile inna byłaby ich podstawa prawna to są one zbieżne ze sobą obejmują bowiem kwestię adaptacji pomieszczenia piwnicy w tym wykonanych drzwi, które traktowane są w sprawie niniejszej jako samowola budowlana, zaś w postępowaniu toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego objęto je procedurą legalizacyjną opisaną w art. 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na wskazaną okoliczność, jak również fakt, iż rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego z uwagi na jej charakter i cel zmierzający do zalegalizowania dokonanej adaptacji w tym w jej ramach prac obejmujących wykonanie i montaż drzwi wejściowych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy i orzeczenia co do przywrócenia ściany szczytowej do stanu pierwotnego poprzez ich zamurowania, zasadnym było do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na wstępny charakter ujawnionej okoliczności. O ile bowiem dojdzie do wskazanej legalizacji w tym po wykonaniu określonych prac rozstrzygnięcie to przesądzi o niedopuszczalności orzekania o przywróceniu ściany szczytowej kamienicy do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie tych drzwi. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Słuszne są oczywiście uwagi skarżącej dotyczące zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu oraz konsekwencji zaniedbań organu nie stosującego się do tej ogólnej zasady. Art. 10 kpa wprost nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 §1 czy art. 79 kpa). Uprawnienie to obejmuje ponadto możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 81 kpa). Jasne jest, że wynikające z tej zasady obowiązki organu administracji obejmują wszystkie fazy postępowania. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje zatem fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Myli się jednak skarżąca zarzucając organom niedochowanie wymogów, jakie na organ nakłada ta ogólna zasada postępowania. Nie ulega przecież wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2017r. , a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2018r. zawiadomił wszystkie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt wynika, że nikt z tej możliwości nie skorzystał, nikt też nie kwestionował otrzymanie zawiadomienie. Prawdą jest natomiast, że takiej informacji nie udzielił organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W żadnym jednak razie wbrew przekonaniu skarżącej powyższe uchybienie nie prowadzi automatycznie do wadliwości rozstrzygnięcia. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek jedynie w sytuacji, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 lutego 2011 r. I OSK 575/10; 25 maja 2012 r. II OSK 414/11 i 11 stycznia 2013 r. II GSK 1142/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takiego wpływu na wynik sprawy ze wskazywanym naruszeniem skarżąca nie wykazała. Z treści wniesionego zarzutu jasno wynika, że jego sens dotyczy udowodnienia okoliczności faktycznych sprawy w rozumieniu art. 81 kpa, co zdaniem skarżącej, przez zaniechanie wspomnianego obowiązku nie miało miejsca. Skarżąca nie podała jednak, dokonania jakich to czynności procesowych została pozbawiona oraz, jakie jest ich znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Ma to o tyle istotne znaczenie, że organ odwoławczy również nie uzupełniał materiału dowodowego, a więc nie przeprowadził żadnej czynności procesowej, która byłaby stronie nieznana. Swoje czynności skupił jedynie na ustaleniu następców prawnych po zmarłej E. W. – A.. Wprawdzie w skardze odniesiono się ogólnie do konieczności zbadania zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem z [...] kwietnia 1989r. udzielonym J. D. na adaptację pomieszczenia piwnicy na lokal użytkowy w przedmiotowej kamienicy, podkreślić należy jednak, że kwestia ta, podobnie jak pozostałe zagadnienia, które stały się kanwą dla rozstrzygnięcia, w toku toczącego się od 15 lat postępowania była już wielokrotnie rozważana, sama zaś skarżąca również wielokrotnie wątek ten czyniła przedmiotem składanych pism. Fakt, że nadal uważa przedmiotowe zagadnienia za nieudowodnione, nie oznacza w żadnym razie konieczności uwzględnienia podniesionego zarzutu. Równie bezzasadny jest zarzut odmowy zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie właśnie w związku ze wszczęciem postępowania legalizacyjnego, będącego efektem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1989r. W orzecznictwie wielokrotnie już wykładano, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Może być to zatem tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W taki sposób należy ocenić także prowadzone postępowanie, jak wskazuje skarżący w sprawie "samowoli budowlanej i legalizacyjnej". W orzecznictwie konsekwentnie podtrzymywany jest pogląd, według którego w sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę, także w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być mowy o uznaniu wykonanych robót za samowolę budowlaną. Ta bowiem dotyczy robót budowlanych wykonanych lub wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zarówno jednak w pierwszym przypadku jak i w razie wykonania robót bez pozwolenia lub zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b (tj. w warunkach samowoli budowlanej), przywrócenie do stanu zgodnego z prawem następuje na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy, polega zaś na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wspomniane rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (to jest takiego, w którym zrealizowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem). Biorąc pod uwagę cel postępowania naprawczego, czyli jak najszybsze doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, trudne byłoby zrozumienie postepowania organu, który miałby prowadzić odrębne postępowanie do każdego okna i drzwi znajdujących się w tym samym budynku skoro w każdym przypadku chodzi nie o legalizację , jak uważa skarżący, ale o postępowanie naprawcze mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Przekonanie skarżącego o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa nie ma zatem uzasadnionych podstaw. Tym bardziej, że postępowaniem w rozpoznawanej sprawie, wszczętej przecież znacznie wcześniej, objęte są również okna i drzwi wykonane na podstawie wspomnianej decyzji z 1989r. W świetle powyższego zupełnie niezrozumiały jest wytyk rozstrzygnięcia sprawy mimo nie podjęcia postępowania w sprawie wspomnianej piwnicy zawieszonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015r. Jest także oczywiste, że formułując przywołane zarzuty, podobnie zresztą jak i pozostałe, koncentrujące się na braku ustalenia stanu faktycznego sprawy skarżąca zdaje się nie dostrzegać wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 1994r.( II SA/Lu 665/18 ), którym na skutek jej skargi kasacyjnej uchylono wyrok tego Sądu z [...] grudnia 2018r. oraz uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2018r. utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] stycznia 2018r. Sąd stwierdził wówczas jednoznacznie, że uchylenie wyroku oraz uchylenie decyzji nastąpiło z uwagi na skierowanie jej do zmarłej E. W. – A. , jedocześnie uznał jednak, że w pozostałym decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu powołującego się na dowody w postaci kopii fotografii spornej kamienicy pochodzących z 1969 r. i z 1983 r. (k. 94 i k. 23 akt adm.; obydwie pochodzące ze zasobów archiwalnych Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L.), projekt kolorystyki elewacji spornej kamienicy, opracowany w 1995 r. (k. 22 akt adm.; również pochodzący z zasobów WUOZ w L.) oraz kopii dwóch decyzji dotyczących wykonywania robót budowlanych w ścianie szczytowej spornej kamienicy tj. decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w L. z [...] kwietnia 1989r. (wraz z dokumentacją projektową, k. 292-295 akt adm.), zezwalającą J. D. na wykonanie robót budowlanych w zakresie adaptacji piwnicy na lokal użytkowy, przy czym adaptacja miała polegać na wykonaniu otworu drzwiowego i okiennego (którego ostatecznie nie wykonano) oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z [...] października 1992 r., (k. 272-274 akt adm.), udzielająca zezwolenia M. Z. na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego i zamontowaniu drzwi w lokalu użytkowanym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub, bez żadnych wątpliwości wynika, że trzy otwory okienne i jeden otwór drzwiowego w lokalu należącym aktualnie do skarżącej, wykonano w okresie pomiędzy 1983 a 1995 r., bez pozwolenia budowlanego, ani pozwolenia konserwatorskiego. Stosowne pozwolenie nie zostało wydane również na wykonanie otworu drzwiowego, prowadzącego do lokalu użytkowanego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub przez D. Z. i M. Z., chociaż uzyskane zostało wymagane pozwolenie konserwatorskie (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 1992r. ), co prowadzi do konkluzji, że roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane niezgodnie z prawem. Sąd uznał również, że wprawdzie decyzją z dnia [...] kwietnia 1989r. udzielono J. D. pozwolenia na przebudowę podpiwniczenia budynku, obejmującego m.in. wykonanie otworu drzwiowego, nie uzyskał on jednak wymaganego pozwolenia konserwatorskiego W związku z tym również odniesieniu do otworu znajdującego się w podpiwniczeniu należy podzielić stanowisko organów, że wymogi formalnoprawne nie zostały spełnione w odpowiednim stopniu, co prowadzi do konkluzji, że roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane niezgodnie z prawem. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, czynią zadość racjonalnie rozumianej zasadzie prawdy obiektywnej – w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy bardziej precyzyjne ustalenia w kwestii okresu wykonania spornych otworów nie były obiektywnie możliwe. Skoro w odniesieniu do wszystkich spornych otworów nie zostały spełnione formalnoprawne wymagania w zakresie posiadania odpowiednich pozwoleń na wykonanie robót budowlanych, ziściły się przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, dające podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 39 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opartego na tezie, że skoro sporny budynek jest objęty ochroną konserwatorską (jest wpisany do rejestru zabytków), to wydanie w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 prawa budowlanego nakazu wykonania określonych robót w tym budynku wymaga uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku. Sąd wywiódł ponadto, że wybór środka zastosowanego w postępowaniu naprawczym w rozpoznawanej sprawie był prawidłowy i został przekonująco uzasadniony. Skoro sporne otwory wykonano niezgodnie z prawem, zachodziła konieczność wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Pozostawienie spornych otworów byłoby sprzeczne z wymogami ochrony konserwatorskiej, co wielokrotnie w toku postępowania podkreślał Wojewódzki Konserwator Zabytków, z kolei nakaz zamurowania otworów materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej (m.in. cegły szklane) byłby sprzeczny z treścią aktualnie obowiązujących warunków technicznych, z uwagi na fakt, że sporna ściana jest usytuowana bezpośrednio na granicy z sąsiadującą działka nr [...] i nie ma możliwości zachowania wymogów dotyczących wymaganych odległości obiektu od granicy działki zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu również zakres podmiotowy nakazu nałożonego zaskarżoną decyzją został określony prawidłowo. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 52 prawa budowlanego (poza elementem odnoszącym się do skutków niedostrzeżenia śmierci jednej ze stron postępowania, w toku postępowania odwoławczego). Nakaz wykonania robót budowlanych prowadzących do przywrócenia stanu poprzedniego został bowiem skierowany do aktualnych współwłaścicieli spornego budynku. Sąd za trafny uznał wprawdzie pogląd stosownie do którego w pierwszej kolejności nakaz wykonania robót budowalnych ma być skierowany do sprawcy bezprawnych działań, jednak z uwagi na specyfikę samowoli budowlanej (brak dokumentacji prac, brak informacji na ten temat w organach administracji architektoniczno-budowlanej), a także na upływ czasu, ustalenie osoby inwestora może być niemożliwe. W takich przypadkach, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie udało się ustalić podmiotu, któremu należałoby przyznać status inwestora-sprawcy bezprawnych działań, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania ich skutków, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu wykonania robót, o których mowa w art. 51 prawa budowlanego, aktualnego właściciela (współwłaścicieli) obiektu. Podobnie, obowiązek wykonania robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego zostanie nałożony na właściciela (współwłaścicieli) w sytuacji, gdy uda się ustalić osobę inwestora-sprawcy, który jednakże nie dysponuje aktualnie żadnymi prawami do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, ustalony przez organy przedział czasowy, w jakim wykonano sporne roboty budowlane, nie pozwalał na wskazanie sprawcy-inwestora w sposób wystarczająco precyzyjny. Co do otworów znajdujących się w lokalu należącym aktualnie do skarżącej, nie udało się ustalić żadnej przybliżonej daty wykonania tych otworów (poza ogólnym okresem 1983-1995), co wyklucza tym samym możliwość wskazania konkretnego inwestora-sprawcy. Nie wiadomo również , kto i kiedy wykonał sporne roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego, prowadzącego do lokalu użytkowanego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub. Podobnie, w przypadku otworu drzwiowego wykonanego w podpiwniczeniu budynku, nie udało się ustalić, czy osoba, która w 1989 r. uzyskała pozwolenie budowlane, czyli J. D., zrealizowała pozwolenie i wykonała ten otwór. Co istotniejsze jednak, nawet jeśli osobę tą uznać za inwestora, to niesporne jest, że już nie żyje, a współwłasność po tej osobie dwukrotnie przechodziła na następców prawnych, w wyniku darowizny (2007 r.) oraz spadkobrania (2010 r.), co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (k. 587-594 akt adm.). Nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania robót w trybie postępowania naprawczego na nieżyjącego inwestora pozostaje zatem konieczność obciążenia tym obowiązkiem aktualnych współwłaścicieli budynku. Zdaniem Sądu w tym kontekście niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące możliwości przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia rzeczywistych sprawców samowoli budowlanej. Nawet jeśli dowód ten pozwoliłby potwierdzić, że inwestorami były osoby, które były adresatami decyzji w sprawie pozwolenia konserwatorskiego z 1992 r. i pozwolenia budowlanego z 1989 r., to i tak niemożliwe byłoby nałożenie na te osoby obowiązków w postępowaniu naprawczym, ze wskazanych wyżej przyczyn. Przedstawiona w wyroku ocena prawna z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) jest wiążąca zarówno dla organów jak i ponowie rozpatrującego sprawę Sądu. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Bez wątpienia temu właśnie obowiązkowi poddał się również L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprost odnosząc się do treści wyroku z [...] lipca 2019r. Również zgodnie z zaleceniami sądu organ zapewnił udział w postępowaniu J. G. jako następcy prawnemu zmarłej E. W. – A. i współwłaścicielowi w [...] części w nieruchomości powołując się na treść księgi wieczystej na której znajduje się przedmiotowa kamienica w której ujawniono umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności. Również na podstawie wspomnianej księgi wieczystej ustalono wszystkich obecnych właścicieli nieruchomości. Z powyższych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.