I OZ 1174/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 12/13 o wymierzeniu Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywny w sprawie z wniosku K. J. o wymierzenie Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 291/13 postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE 1. K. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej rozliczenia wypłaconych świadczeń za stan spoczynku, wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. 2. Skarga ta wpłynęła do organu administracji publicznej w dniu 31 stycznia 2013 r., a do Sądu została przekazana w dniu 23 maja 2013 r. 3. Wnioskiem z 14 marca 2013 r. K. J. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywny w trybie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) za nieprzekazanie skargi w terminie. 4. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczy zaopatrzenia emerytalnego i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem organu, z uwagi na niedopuszczalność wniesionej skargi, także wniosek o wymierzenie grzywny z tytułu jej nieterminowego przekazania, należy uznać za niedopuszczalny. 5. Postanowieniem z 24 października 2013 r. (sygn. akt II SO/Wa 12/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych. 5.1. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, między innymi, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej. Funkcja represyjna realizowana przez wymierzenie grzywny, o której mowa w powołanym przepisie, służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie. Z kolei z unormowania art. 55 ppsa wynika, że w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego bezwarunkowym obowiązkiem organu jest przekazanie do sądu administracyjnego akt sprawy wraz ze skargą. 5.2. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie przekazał Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt w terminie określonym w art. 54 § p.p.s.a., a zatem ustawowy obowiązek nie został przez organ w terminie wykonany. 5.3. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny. W sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, została przekazana do Sądu z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby bowiem przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że przekazanie skargi nastąpiło wyłącznie w związku z prowadzonym przez sąd postępowaniem z wniosku o wymierzenie grzywny. 5.4. Rozstrzygając o wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę – z jednej strony – że organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy – z drugiej zaś – że opóźnienie w jego realizacji spowodowane było nieuprawnioną oceną wniesionej skargi. 6. W piśmie z 4 listopada 2013 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniósł zażalenie na postanowienie z 24 października 2013 r., któremu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu represyjnego charakteru grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. przy jednoczesnym pominięciu okoliczności sprawy dotyczących przyczyn niewypełnienia obowiązku przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi. Wniósł o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o oddalenie wniosku o wymierzenie Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywny; – zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. 6.1. W ocenie organu administracji publicznej, sąd orzekając o wymierzeniu grzywny powinien wziąć po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi. 6.2. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych podkreślił, że Zespół Radców Prawnych ZER MSW prowadzi dużą liczbę spraw sądowych. W ostatnim czasie miał miejsce bardzo duży wzrost liczby spraw prowadzonych przez poszczególnych radców prawnych. W Zespole Radców Prawnych jest zatrudnionych siedmiu radców prawnych, a tylko radcowie prawni mogą być pełnomocnikami Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. 6.3. Zdaniem organu administracji publicznej, naruszenie przez niego obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie wywołało negatywnych skutków dla K. J.. Brak ujemnych skutków może doprowadzić do wymierzenia łagodnej sankcji. Jak wskazał organ administracji publicznej, wymierzenie grzywny nie służyło realizacji jej celu prewencyjnego, bowiem opóźnienie w przekazaniu skargi nie miało na celu przewlekania postępowania, ale spowodowane było okolicznościami obiektywnymi. Co więcej, skarga K. J. podlega odrzuceniu. Nie nastąpiło więc naruszenie praw skarżącego. 6.4. W ocenie Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a wymierzona grzywna jest zbyt surowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stan prawny, istotny w niniejszej sprawie, jest następujący. 7.1. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Na organie ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych czy też nie. Okoliczność ta podlega bowiem ocenie sądu, a nie organu. 7.2. Jak stanowi art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obowiązkowe. Nie oznacza to jednak, że sąd może tę instytucję prawną traktować w sposób dowolny. Celem grzywny jest bowiem pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także represyjnej. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być więc poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. 7.3. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli nieprzekazanie przez organ administracji publicznej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, przy czym termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Wśród przesłanek do zastosowania grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma, w szczególności, przesłanki winy po stronie organu. 7.4. Fakt, że opóźnienie w przekazaniu skargi nie wywołało niekorzystnych skutków po stronie skarżącego, ani fakt, że opóźnienie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, nie stanowią automatycznie powodu, aby odstąpić od wymierzenia grzywny. Nawet jeżeli opóźnienie w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organu administracji publicznej, to fakt ten również nie stanowi sam w sobie powodu do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Co do zasady, powołanie się przez organ administracji publicznej na trudne warunki pracy, w tym na ilość rozpatrywanych spraw, czy niedostatki kadrowe, nie może stanowić usprawiedliwienia niewykonania obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie można przyjąć, aby brak właściwej organizacji pracy mógł tłumaczyć bezczynność, jakiej dopuścił się organ. Wytłumaczeniem takim nie jest też fakt zaangażowania pełnomocnika organu w inne wydarzenia, niezależnie od ich wagi czy doniosłości. Jeśli ilość obowiązków obciążających zatrudnionych w urzędzie gminy pracowników jest nieadekwatna do liczby tych pracowników, to obowiązkiem kierownictwa organu jest takie zorganizowanie pracy urzędu, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych, zwłaszcza jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu administracji publicznej. 8. Stosując wyżej ustalony stan prawny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zażalenie należy oddalić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że miała miejsce prawie czteromiesięczna zwłoka w przekazaniu skargi do sądu. Żaden argument mający na celu jej wytłumaczenie nie zasługuje zaś na uwzględnienie. Niezastosowania się przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie usprawiedliwia ocena organu, że skarga K. J. na bezczynność tego organu administracji publicznej jest niedopuszczalna. Zwłoki w realizacji tych obowiązków nie może również skutecznie uzasadnić ilość spraw przydzielonych poszczególnym radcom prawnym zatrudnionym w organie. To, czy strona poniosła negatywne skutki procesowe, nie ma znaczenia dla wymierzenia grzywny – tym bardziej, że trudno mówić o braku takiego skutku, skoro samo opóźnienie w rozpoznaniu sprawy stanowi uchybienie sprawiedliwości. Nie da się uznać grzywny wymierzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za zbyt wysoką. 9. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.