VIII SA/Wa 441/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga S. J. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r., Nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej kpa), odmówił wszczęcia postępowania, z wniosku S. J., w sprawie sprawdzenie zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych zrealizowanych na terenie działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Podstawę wydania powyższego rozstrzygnięcia stanowił brak interesu prawnego wnioskodawcy, a zatem brak przymiotu strony w żądaniu wszczęcia postępowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnioskodawca złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się uchylenia postanowienia organu nadzoru budowlanego I instancji. Strona wywiodła, iż organ pobieżnie zweryfikował stan sprawy, opierając się na ustaleniach za pomocą portalu internetowego www.radom.geoportal.pl, nie dokonując wyjaśnień dotyczących kwestii zaistnienia ograniczeń czy utrudnień w zagospodarowaniu nieruchomości strony, przyjmując jedynie, ze działka wnioskodawcy nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Ponadto skarżący powołał się na immisje pośrednie: hałas, zadymienie, zapylenie co uzasadniało jak wywodził jego interes. W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez stronę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i na podstawie art. 61a § 1 kpa, orzekł: o odmowie wszczęcia na wniosek S. J. postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych zrealizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Uzasadniając postanowienie wyjaśnił, iż organ powiatowy orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych zrealizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...], natomiast wniosek strony z 5 listopada 2019 r. dotyczył żądania wszczęcia postępowania w sprawie obiektów i urządzeń budowlanych zrealizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Zadaniem organu odwoławczego, organ I instancji pominął w sentencji postanowienia działkę o nr ew. [...], chociaż odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Nr [...] do kwestii przymiotu strony skarżącego w stosunku do powyższej działki. Ponadto PINB w [...] w żaden sposób nie zweryfikował kwestii dotyczącej działki o nr ew. [...], a wniosek dotyczył także tej nieruchomości. Powyższe uchybienie w ocenie WINB nie stanowi jednak podstawy do uchylenia postanowienia Nr [...], gdyż takie błędy można sprostować w postępowaniu zażaleniowym uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekając co do istoty sprawy poprawnie wskazując numery nieruchomości, których dotyczył wniosek skarżącego. [...] WINB wskazując odległości nieruchomości strony od działek objętych wnioskiem skarżącego wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie i przysługuje on niewątpliwie właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Na naruszenie interesu prawnego, dalej wskazywał organ odwoławczy może powoływać się osoba, której do nieruchomości znajdującej się na terenie, którego przeznaczenie kwestionuje, ewentualnie do nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, przysługuje prawo rzeczowe - prawo należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywiera skutek względem wszystkich innych podmiotów. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zdaniem WINB w omawianej sytuacji jak wywiódł wnioskodawca nie przytoczył żadnych przepisów, których naruszenie skutkowałoby uznaniem go za stronę w sprawie objętej wnioskiem z [...] listopada 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego podnoszone przez skarżącego okoliczności (emisja hałasu, spalin, wibracje, drgania) dotyczy kwestionowania charakteru prowadzonej działalności gospodarczej na danym terenie i wskazują na istnienie interesu faktycznego. WINB podał także, że wskazywane przez stronę uciążliwości związane z realizacją inwestycji nie mogą uzasadniać przyjęcia, iż jego działka położona po przeciwnej stronie drogi z zabudową oddzieloną terenem zielonym znajduje się w sferze oddziaływania regulowanej przepisami Prawa budowlanego. Oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości musi być bezpośrednie, a w omawianej sytuacji nie można uznać, aby miało taki charakter. Organ odwoławczy powołał się również na analizę akt sprawy o sygnaturze [...], co do zabudowy na działce [...]. W podsumowaniu organ odwoławczy za zasadne uznał uchylenie postanowienia PINB w [...] Nr [...] z [...] marca 2020 r. znak: [...] i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W skardze na powyższe postanowienie, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 28 kpa w zw. z art. art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, 144 kodeksu cywilnego poprzez błędną, wykładnię pojęcia interesu prawnego, będącego przesłanką przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, w tym błędną wykładnię pojęcia obszaru oddziaływania obiektu oraz wadliwe uznanie, że fakt immisji na działkę skarżącego nie statuuje interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a jest jedynie zagadnieniem cywilnoprawnym; 2. art. 107 § 3 kpa poprzez ograniczenie się jedynie do kwestii zbadania, czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego wyłącznie w aspekcie przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. przepisów technicznobudowlanych, a z pominięciem innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa wprowadzających określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu, w tym w szczególności, poza przepisami technicznobudowlanymi, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego, a także przepisów dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach; 3. art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt.2 kpa poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy okoliczności sprawy na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego oraz brak należytego uzasadnienia, zgodnie z wymogami kpa, stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął postawione zarzuty, wskazując orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, ale z innych przyczyn niż zawarte w skardze. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] WINB z [...] maja 2020 r. nr [...], którym organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie (o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego) i na podstawie art. 61a § 1 kpa, orzekł: o odmowie wszczęcia na wniosek S. J. postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych zrealizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Przypomnieć należy, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przez organ I instancji, stanowił art. 61a § 1 kpa. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z kolei organ odwoławczy zastosował konstrukcję wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, [...] WINB wydał rozstrzygnięcie niedopuszczalne w ramach czynności jurysdykcyjnych prowadzonych na skutek zażalenia. Zażalenie bowiem, w przeciwieństwie do odwołania, przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wyłącznie określonej kwestii procesowej – tej kwestii procesowej, której dotyczyło zaskarżone postanowienie; organ II instancji władny jest wtedy ocenić także to, czy odnośna kwestia w ogóle rozstrzygnięcia wymaga, innymi słowy, czy postępowanie jest "przedmiotowe" – ale, i to należy podkreślić, chodzi tu tylko o postępowanie co do niej, a nie o postępowanie jurysdykcyjne co do sprawy administracyjnej w ujęciu materialnoprawnym. Działając na skutek zażalenia organ odwoławczy nie może ani rozstrzygać wspomnianej sprawy administracyjnej co do meritum, ani orzekać o losach postępowania jurysdykcyjnego jako całości. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że w formułach z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ilekroć jest on stosowany odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym, miejsce "istoty sprawy" zajmuje kwestia procesowa objęta zaskarżonym postanowieniem, a miejsce "postępowania pierwszej instancji w całości lub w części" – postępowanie co do tej kwestii procesowej. Warto też zauważyć, że "odpowiednie" stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu zażaleniowym może niekiedy polegać na ograniczeniu formuły rozstrzygnięcia do samej kasacji orzeczenia organu I instancji (w przypadku postępowania odwoławczego jest to niedopuszczalne) – są bowiem przypadki, gdy ów drugi wchodzący w rachubę element jawi się jako zbędny (por. A Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 960-961). Podkreślić przy tym należy, że art. 144 kpa odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Zastrzeżenie to jest istotne już chociażby z tej przyczyny, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest co do zasady, załatwienie sprawy co do jej istoty, o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej – na które służy zażalenie, gdy kpa tak stanowi - dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 kpa). Z powyższego wynika, iż przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, iż postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Również z art. 144 kpa wynika, iż zakres zawartego w nim odesłania do "przepisów dotyczących odwołań" - zważywszy na systematykę ogólną kpa - obejmuje również regulację zawartą w art. 138 kpa. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Określa on wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, wskazując jednocześnie, w zakresie odnoszącym się do decyzji wymienionej w § 2 art. 138 kpa, przesłanki jej wydania. Z kolei z art. 138 § 1 i § 2 kpa wynika, że organ odwoławczy, w zakresie zdeterminowanym rezultatem ustaleń przeprowadzonych w rozpatrywanej przezeń sprawie może wydać: 1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, albo 2) decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3) decyzję umarzającą postępowania odwoławcze, albo 4) decyzję kasatoryjną, to jest uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku z dnia 26 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3291/19, NSA stwierdził, cyt.: "Zakres odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań odnieść należy w szczególności do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanych w oparciu o art. 61a § 1 kpa, kontrolowanych w trybie zażaleniowym przez organ wyższego stopnia. W przypadku bowiem rozpatrywania z zażaleniem na postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w tej kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie rozpoznawania jej w sposób merytoryczny (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1744/92, "OSP" 1995, nr 1, poz. 20 i poz. 21; por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Przepis art. 144 kpa i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. "Art. 138 będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 1547/92, Prokuratura i Prawo, 1995, nr 3, s. 76 i nast.). W przypadku więc, gdy organ II instancji uzna, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, to uprawniony jest do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy nawet jeśli miałby ona wyrażać się w umorzeniu postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Takie rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy pozbawiałoby bowiem stronę postępowania jednej instancji, albowiem pomimo, że sprawa nie była przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji, stawałby się od razu przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej spawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, organ odwoławczy uznał zaś, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania, a następnie dokonał oceny merytorycznej sprawy. Nie można bowiem dopatrzyć się odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w ten sposób jak uczynił to organ odwoławczy przypisując sobie kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy". Zatem w rozpoznawanej sprawie [...] WINB z naruszeniem prawa zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, bowiem uchylił w całości postanowienie organu i instancji, a następnie odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych zrealizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Organ odwoławczy uznał, iż pominięcie przez organ I instancji w sentencji postanowienia, działki o nr ew. [...], nie stanowi podstawy do uchylenia postanowienia, gdyż takie błędy można sprostować w postepowaniu zażaleniowym. Jest to stanowisko błędne. Jeśli organ odwoławczy uznał fakt pominięcia jednej działki o nr ew. [...] przez PINB w [...] za okoliczność, która podlega sprostowaniu, to wówczas powinien przesłać akta wraz z postanowieniem do właściwego organu I instancji celem jego sprostowania. Natomiast jako organ odwoławczy [...] WINB przy zastosowaniu konstrukcji art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, naruszył prawo, bowiem uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i rozpoznał co do istoty sprawy - merytorycznie. Jednocześnie pozbawił stronę jednej instancji co do wspomnianej działki o nr ew. [...]. Powyższe skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, iż [...]WINB przeprowadził analizę akt sprawy o sygnaturze [...], której po pierwsze nie dołączył do akt postępowania, a po wtóre przeprowadził postępowanie uzupełniające w zakresie działki o nr ew. [...], bez powiadomienia stron postępowania. Organ odwoławczy dokonując owej analizy nie rozważył również czy stosując art. 61 a § 1 kpa może dokonywać analiz i przeprowadzać postępowanie uzupełniające. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa, [...] WINB ponownie rozpozna zażalenie skarżącego na postanowienie PINB w [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.