II GSK 226/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Rysz, Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.), Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2283/16 w sprawie ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S.A. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2283/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Referując sprawę, Sąd I instancji stwierdził, iż w dniu [...] grudnia 2015 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który uzupełniła dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy załatwił sprawę w ten sposób, że decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił Spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji, na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej "u.d.p."). Organ uznał, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na funkcjonowanie reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p., podkreślając że wskazana lokalizacja stanowi realne niebezpieczeństwo dla osób niepełnosprawnych. Decyzją z [...] września 2016 r. SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ wyjaśnił, że podstawę decyzji odmownej stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i z tego powodu zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 u.d.p.) uznał za niezasadny. Za chybiony SKO uznało również zarzut oparcia decyzji na przepisie § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., wskazując, że opisany przepis został jedynie zacytowany jako stanowisko organu budowlanego, zawarte w sprzeciwie do wykonywania robót budowlanych z [...] grudnia 2015 r. Zdaniem SKO w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 u.d.p. nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej – o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że podstawę prawną lokalizowania w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu, jakim jest nośnik reklamowy, stanowią przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Za niezasadne Sąd uznał argumenty skarżącej wskazujące, że w niniejszej sprawie przepisy prawa wymagają odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej – o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej – o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu w pełni zasadny jest pogląd organu, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 u.d.p. nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji. Nadto Sąd zauważył, że organ jako podstawę decyzji odmownej przytoczył art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., więc zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 udp) był niezasadny. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. bowiem, jak wynika z treści decyzji, przepis ten nie stanowił podstawy jej wydania, a jedynie został zacytowany w uzasadnieniu decyzji jako stanowisko organu budowlanego, zawarte w sprzeciwie do wykonania robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga wydania dwóch odrębnych decyzji, jednej w sprawie lokalizacji reklamy na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., a drugiej na podstawie art. 40 u.d.p. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak zaznaczyła, wskazane przepisy regulują dwie różne kwestie, z których jedna dotyczy zezwolenia na lokalizację obiektu, a druga zgody na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem spółki, organ wydał decyzję w przedmiocie lokalizacji reklamy w pasie drogowym w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z tego względu powoływanie się na art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest wskazaniem niewłaściwej podstawy prawnej, a tym samym naruszeniem art. 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się z organem, iż w stanie prawnym i faktycznym rozstrzyganej sprawy zasadna była odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupa reklamowego, przy czym podkreślił, iż obowiązujące przepisy nie wymagają wydawania odrębnych zezwoleń na lokalizację obiektu na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i na zajęcie pasa drogowego pod reklamę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Z treści skargi kasacyjnej, której granicami związany jest sąd kasacyjny na zasadzie określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że jej autor nie zgadza się z tym poglądem Sądu, akcentując iż skarżąca wnosiła o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego, nie zaś na umieszczenie słupa reklamowego w pasie drogowym, o czym rozstrzygnął organ. Na wstępie zaznaczyć należy, iż już z samej definicji pasa drogowego przyjętej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, iż w pasie drogowym zlokalizowane mogą być wyłącznie droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą. Takie przeznaczenie pasa drogowego uzasadnia jego szczególną ochronę, co znajduje wyraz przede wszystkim w art. 39 ust. 1 u.d.p. formułującym generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności mogących naruszać substancję drogi oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i wymieniającym przykładowo w punktach od 1) do 12) działania niepożądane w tym m.in. lokalizację obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Posadowienie obiektów co do zasady niepożądanych w pasie drogowym ustawodawca dopuścił w art. 39 ust. 3 u.d.p., przy czym rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i uzależniony jest od dokonanej przez organ oceny w zakresie m.in. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń z drogą niezwiązanych dotyczy, na co wskazuje treść art. 39 ust. 3a u.d.p., inwestycji, której dopuszczalność podjęcia i prowadzenia warunkowana jest zezwoleniem na zlokalizowanie obiektu lub urządzenia, poprzedzonym uzyskaniem wymienionych w pkt 1)-3) pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, uzgodnienia, o którym mowa pkt 2) i zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót lub umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia. Z kolei zajęcie pasa drogowego regulowane jest przepisem art. 40 u.d.p. stanowiącym o konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na m.in. umieszczanie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3). Za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata według zasad określonych w ust. 3 do 10 art. 40 u.d.p.), nakładana decyzją administracyjną przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 11 art. 40), co oznacza, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego połączone jest ściśle z opłatą i zasadniczo rozstrzygane jest jednym aktem administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca poddał regulacji dwa różne stany obciążenia pasa drogowego w sposób odbiegający od przyjętych dlań zadań, z których pierwszy dotyczy czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. w tym m.in. lokalizacji obiektu budowalnego, urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego i reklamy, zaś drugi dotyczy zajęcia pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym zlokalizowanej już m.in. reklamy i ustalenia dla przyjętego przez właściwy organ okresu tego zajęcia opłaty. Nie jest zatem tak, jak przyjął Sąd I instancji, a wcześniej organ, że decyzja lokalizacyjna dla określonego obiektu konsumuje niejako decyzję o zajęciu pasa drogowego i stąd zbędne jest rozstrzyganie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Zarzut skargi kasacyjnej w tej części okazał się zasadny. Nadto, jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego przez WSA w rozpatrywanej sprawie, skarżąca Spółka legitymowała się lokalizacją dla niepodświetlonego słupa reklamowego, zajmując pod reklamę pas drogowy na podstawie wcześniej udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Powyższe nie znalazło w ogóle odbicia w decyzji organu pierwszej instancji, a w decyzji zaskarżonej jedynie o tyle, o ile SKO stwierdziło - poprawnie co do zasady - brak podstaw, aby z faktu uprzedniej lokalizacji strona mogła wywodzić dalszych uprawnień. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż złożony przez Spółkę, w dacie obowiązywania posiadanego zezwolenia, wniosek niewątpliwie dotyczył zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego, a nie jak błędnie przyjęły rozstrzygające sprawę organy, zezwolenia na lokalizację, czego nie dopatrzył się Sąd. Jak stwierdził, relacjonując stan faktyczny sprawy, Prezydent m.st. Warszawy "odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" (str. 1 uzasadnienia wyroku). Tymczasem wydane w sprawie decyzje nie tylko powołują jako podstawę prawną art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., ale jednoznacznie dotyczą umieszczenia reklamy w pasie drogowym na tej właśnie podstawie, co oznacza że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres nie został rozpatrzony. Zauważyć trzeba, że jeśli lokalizacja słupa reklamowego dokonała się przed wydaniem pierwszej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to adresat owej decyzji zasadnie wystąpił o zgodę na dalsze zajmowanie pasa pod reklamę. Przedmiotem rozpatrzenia przez organ winien był zatem zostać wniosek o treści nim objętej, wszakże zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organ administracji jest wnioskiem strony zawiązany. Tej wadliwości nie mógł dopatrzyć się Sąd, jak bowiem błędnie zważył, skarżąca występowała o zgodę na instalację słupa reklamowego (str. 7 uzasadnienia wyroku). Niezależnie od tego, co zostało wyżej powiedziane, rzeczą nie budzącą wątpliwości jest prawo organu do oceny warunków dopuszczalności tak posadowienia reklamy w określonym miejscu, jak też możliwości dalszego jej tam trwania, mimo wydanego wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dyskutuje z oczywistymi i wynikającymi z językowej i celowościowej wykładni art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku, jak też w kontrolowanej przez WSA decyzji. Jednak zauważa, że w stwierdzonym stanie rzeczy nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu I instancji oraz podobne twierdzenie organu co do braku potrzeby wydawania dwóch odrębnych decyzji tj. decyzji lokalizacyjnej i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Jak zauważono wyżej są to dwa odrębne treściowo rozstrzygnięcia, choć w obu przypadkach odnoszą się do pasa drogowego i warunków odstąpienia od zasady jego przeznaczenia na cele obsługi drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla dodatkowo, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na określony czas, co oznacza, że po jego upływie lub odmowie wydania zezwolenia na okres dalszy, właściciel obiektu/reklamy winien je usunąć pod rygorem nałożenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia (tak: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 4287/17, z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 910/08, wyrok WSA w warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2033/10). Usunięciu zatem z pasa drogowego obiektu, który był objęty wcześniejszym zezwoleniem na takie zajęcie, nie służy wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 lub 2 u.d.p. decyzja o odmowie lokalizacji, lecz wydawana w oparciu o art. 40 ust. 1 tej ustawy decyzja rozstrzygająca wniosek o zgodę na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Mając na uwadze, iż wytknięta przez sąd kasacyjny nieprawidłowość dotyczy zarówno zaskarżonego wyroku, jak też kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.