II SA/Wa 673/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy K. – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały – UZASADNIENIE Rada Gminy w K. uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy K., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwaliła, co następuje: § 1. Uchwalić statuty dla Sołectw Gminy K. w brzmieniu określonym w załączniku od nr 1 do nr 16 niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi. § 3. Traci moc Uchwała Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...].12.1990 r. W sprawie uchwalenia Statutów Sołectw. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i ma zastosowanie od następnej kadencji rad sołeckich i sołtysa. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wezwał Wójta Gminy K. do udzielenia informacji, czy w myśl art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, były przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami poprzedzające podjęcie powyższej uchwały, a jeśli tak, to wniósł o przedłożenie dokumentów potwierdzających ten fakt. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] marca 2015 r. odpowiedział, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie były przeprowadzone konsultacje społeczne, a projekt uchwały był uzgodniony i zaopiniowany przez radcę prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy K. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zaskarżona uchwała jest prawem miejscowym zgodnie z art. 40 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, zaś kompetencja rady gminy w tej kwestii znajduje się w art. 35 ustawy w myśl którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zatem przytoczone przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutów jednostek pomocniczych, powinna być podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Tymczasem, jak wynika z pisma Wójta z dnia [...] marca 2015 r., konsultacje nie zostały przeprowadzone, a zatem dokumentacja taka nie istnieje. Należy zatem przyjąć, że uchwalone Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. statuty nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw. Nie ma również dowodów, że projekty statutów zostały uprzednio podane do wiadomości mieszkańców. Zatem w przypadku statutów sołectw gminy K. nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i mimo, że wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. Natomiast z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały, bowiem stanowi ona prawo miejscowe, stąd zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, nie ma ograniczeń czasowych na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z zeznań wskazanych trzech świadków na okoliczność, że spotkania konsultacyjne nie odbyły się z uwagi na brak zainteresowania tymi konsultacjami przez mieszkańców. W uzasadnieniu powołał się na brak zainteresowania mieszkańców konsultacjami i wskazał, że informacja co ich przeprowadzenia została przekazana zwyczajowo, tj. przez obwieszczenia w sołectwach. Ponadto powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie [...], który wówczas nie miał do niej żadnych zastrzeżeń, a same statuty zostały pozytywnie zweryfikowane przez 9 lat ich funkcjonowania. Nadto wzruszenie zaskarżonej uchwały skutkowałoby powstaniem problemów w zakresie ważności wyborów organów sołectwa i podejmowanych przez nie uchwał. Reasumując, konsultacje społeczne nie były przeprowadzone z przyczyn od Rady Gminy niezależnych i w takiej sytuacji, mając na względzie długoletnie funkcjonowanie statutów w obrocie prawnym i świadomości społeczności wiejskiej, powinna znaleźć zastosowanie zasada trwałości prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] skierowanym do Sądu Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że nie posiada dokumentacji na okoliczność przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Natomiast jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (ust. 2 tegoż przepisu). Z kolei na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś w myśl art. 35 ust. 1 ustawy, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W rozpoznawanej sprawie natomiast Rada Gminy w K. podejmując uchwałę z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy K., nie przeprowadziła, co wynika wprost z pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2015 r., konsultacji społecznych. Ponadto w odpowiedzi na skargę również potwierdzono ten fakt lecz dodano, że brak było zainteresowania powyższymi konsultacjami a informacja co do ich przeprowadzenia została przekazana zwyczajowo poprzez obwieszczenia. Jednakże w aktach sprawy nie przekazano jako dowodu, tegoż obwieszczenia. Zatem Rada Gminy w K. podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie wymogiem wynikającym z przepisu art. 5a ust. 2 ustawy, w myśl którego zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Należy zatem przyjąć, że uchwalone w dniu [...] czerwca 2006 r. przez Radę Gminy w K. statuty sołectw nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw. Nie ma nawet dowodu na to, że projekty statutów zostały w ogóle uprzednio podane do wiadomości mieszkańców. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Należy również podnieść w tym miejscu, że skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań. Faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można też uzasadniać domniemaniem praworządności działań organu administracji. To że Wojewoda [...] jako organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru, nie jest przesłanką wystarczającą do uznania, że nie jest ona dotknięta wadą prawną. Reasumując, w przypadku statutów sołectw gminy K. nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (vide: E. Olejniczak – Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1 – 2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 – OwSS 1998/3/79, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05 – LEX nr 192932). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że – zdaniem Sądu – zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.