I OSK 2180/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1103/18 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 marca 2019 r. II SA/Po 1103/18, oddalił skargę Z.B. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez rozszerzające przyjęcie wskazywanego w decyzji i umowie zbycia celu wywłaszczenia i tym samym uznanie, że został zrealizowany, podczas gdy na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczeniowego, tj. nie wybudowano żadnego obiektu wskazanego w umowie wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1974 r. i tym samym orzeczenie zwrotu części działki wywłaszczeniowej nr [...] jest zasadne oraz zgodne z art. 136 ust. 3 u.g.n., a przyjęcie braku podstaw do zwrotu skutkuje nadużyciem poprzez naruszenie istoty prawa własności, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nie istniały podstawy do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna i tym samym należy uznać, że zaistniały przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]; 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i tym samym brak podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość jest zbędna, podczas gdy plan realizacyjny stanowiący podstawę wywłaszczenia tej nieruchomości wskazany w akcie notarialnym z [...] grudnia 1974 r. nie został przeprowadzony na przedmiotowej części nieruchomości i tym samym należy stwierdzić brak spełnienia celu wywłaszczeniowego; 4. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12, 13 ust. 1 i art. 16 ust.1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wywłaszczenia nieruchomości poprzez przyjęcie, że ogólny plan zagospodarowania może stanowić podstawę wywłaszczenia, mimo treści obowiązującego wówczas art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane oraz § 32 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, które to przepisy były podstawą wydawanych decyzji będących podstawą do wywłaszczenia; II. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasad postępowania prowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez ten organ, podczas gdy prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie przez organ I instancji Starostę Poznańskiego wskazuje na okoliczność przeciwną, tj. że w sprawie zaszły przesłanki pozwalające na zwrot części wywłaszczonej nieruchomości działki nr [...] na rzecz spadkobierców właścicieli; 2. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie a mianowicie: - pominięcie ustaleń poczynionych w sposób szczegółowy z przeprowadzoną wizją lokalną przez organ I instancji Starostę [...] i poprzestanie jedynie na przyjęciu interpretacji tego stanu określonej arbitralnie przez organ II instancji; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie przez Sąd, że cel wywłaszczeniowy został zrealizowany opierając się na obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego m. [...] (uchwała z [...].09.1966 r. nr [...]) wedle którego nieruchomość miała przeznaczenie pod mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej i niskiej intensywności oraz zakłady przemysłowe o sanitarnej strefie ochronnej, podczas gdy plan realizacyjny dotyczył budowy zespołu konkretnych budynków w miejscu, w którym obecnie znajduje się nieuporządkowana zieleń i na utwardzonej części parkują samochody, przy czym brak jest urządzonego parkingu, którego budowa wymagałaby pozwolenia na budowę wydanego na konkretny podmiot dysponujący prawem do gruntu; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie przez Sąd, że wymieniona w umowie sprzedaży z [...] grudnia 1974 r. nieruchomości i decyzja z [...] listopada 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji budowy zespołu budynków przy ul. [...], [...], [...], [...] w [...] obejmowała swym zakresem terytorialnym znacznych rozmiarów kwartał śródmiejski, a obszar ten jest stricte miejski, dużych rozmiarów, uznając że owa decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczyła zabudowy dużego kompleksu nieruchomości odpowiadającego budowie osiedla, a zapis tej decyzji miał charakter bardzo ogólny, podczas gdy decyzja ta obejmowała określone szczegółowo grunty i wskazywała realizację konkretnych budynków odzwierciedlonych na załączniku graficznym do decyzji. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wszystkie zarzuty zostały obszernie uzasadnione. W uzasadnieniu do pierwszego z nich podniesiono przede wszystkim, że " (...) na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczeniowego tj. nie wybudowano żadnego obiektu wskazanego w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji budowy zespołu budynków przy ul. [...], [...], [...], [...] w [...] wraz z załącznikami stanowiącymi mapę sytuacyjno-wysokościową. I tak z powyższej mapy wynika, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem miały zostać wybudowane: budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze nieognioodporne, sieć wodociągowa i gazowa, ogrodzenie nietrwałe i prawdopodobnie zieleń niską. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że orzeczenie zwrotu części działki wywłaszczeniowej nr [...] jest zasadne oraz zgodne z art. 136 ust. 3 ugn, a przyjęcie braku podstaw do zwrotu skutkuje nadużyciem poprzez naruszenie istoty prawa własności, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP." W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto [...] wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Istotę zarzutów w niniejszej sprawie oddaje przywołany wyżej cytat z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie twierdzi mianowicie, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej, mającej być – w jego ocenie – załącznikiem do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] listopada 1973 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji budowy zespołu budynków przy ul. [...], [...], [...], [...] w [...], wynika, że na nabytej w 1974 r. przez Skarb Państwa nieruchomości miały zostać wybudowane: budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze nieognioodporne, sieć wodociągowa i gazowa, ogrodzenie nietrwałe i prawdopodobnie zieleń niska. Żadna tego typu zabudowa (czy sposób zagospodarowania terenu) nie powstała natomiast na działce nr [...], której część jest przedmiotem żądania zwrotu. Zauważyć w związku z tym należy, że skarżący kasacyjnie odwołuje się – stawiając powyższą tezę – do własnych ustaleń, a nie do ustaleń faktycznych, na których bazował Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, opartą na art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji przyjął mianowicie, że cyt. "brak było równocześnie podstaw do przyjęcia, że pozyskane przez organ odwoławczy mapy sytuacyjno-wysokościowe z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...] (pismo z [...].06.2018 r.) odzwierciedlają stan projektowanego zagospodarowania terenu, w tym działki nr [...], przyjęty decyzją PRN m. [...] z [...] listopada 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Po pierwsze na obu mapach nie odnotowano sygnatur tejże decyzji. Po wtóre pochodzą one - jak wskazuje ich datowanie - z lat 1970 i 1972 r. Po trzecie odzwierciedlają one aktualny na dzień ich sporządzenia sposób zagospodarowania działki nr [...] (ówczesne budynki warsztatowo-mieszkalne), nie zaś projektowany, co można odtworzyć dzięki zgromadzonym przez organ I instancji zdjęciom lotniczym terenu z 1976 i 1982 r. Samo Archiwum Zakładowe [...] przesyłając owe mapy miało wątpliwości, czy stanowią one załączniki do ww. decyzji z [...] listopada 1973 r. (użyto zwrotu "prawdopodobnie"). O tym, czy owe mapy odzwierciedlają planowany wedle ww. decyzji sposób zagospodarowania terenu nie przesądza fakt, że zostały one pozyskane z tych samych akt archiwalnych (sygn. [...]), co uprzednio ta właśnie decyzja (pisma [...] z [...].05.2018 r. i z [...].06.2018 r.). Nie jest wykluczone, że mapy te stanowiły załączniki do decyzji PRN m. [...] z [...] listopada 1973 r. jako odwzorowujące aktualny - na dzień ich sporządzenia i wydania decyzji - stan zagospodarowania terenu." Sąd I instancji uznał zatem, że mapa sytuacyjno-wysokościowa, do której odwołuje się skarżący kasacyjnie, nie odzwierciedla planowanej zabudowy, ale zabudowę istniejącą w chwili wydawania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, o ile w ogóle stanowi załącznik do decyzji z [...] listopada 1973 r. Zarzutów co do tego ustalenia, przyjętego przez Sąd I instancji, skarga kasacyjna nie zawiera, natomiast opiera się na własnym założeniu, że wspomniana mapa odzwierciedla szczegółowy przyszły plan zabudowy, zatwierdzony wspomnianą decyzją. Przyjąć zatem należy, że ustalenia Sądu I instancji w powyższym zakresie nie zostały skutecznie podważone, bowiem tego typu zarzut (dotyczący błędnych ustaleń, co do tego, co przedstawia mapa załączona do pisma z [...] czerwca 2018 r.) nie pojawia się nawet w skardze kasacyjnej. Skoro tak, to za słuszne należy uznać wnioski wyciągnięte z powyższych ustaleń przez Sąd I instancji, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na sprecyzowanie celu wywłaszczenia, który został określony, pośrednio przez akt notarialny z [...] grudnia 1974 r., w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1973 r." A zatem cel umownego nabycia określić należy ogólnie, tak jak wskazywała to treść decyzji z [...] listopada 1973 r., mianowicie budowa zespołu budynków przy ul. [...], [...], [...], [...] w [...]. Nie polega też na prawdzie zarzut, że Sąd I instancji oparł się jedynie na ustaleniach ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] (uchwała z [...] września 1966 r. nr [...]). Sąd I instancji stwierdził bowiem, że przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym (mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej i niskiej intensywności) odpowiadało temu, co określono w decyzji z [...] listopada 1973 r. (budowa zespołu budynków j.w.), a z uwagi na brak w aktach danych dotyczących szczegółowych rozwiązań planu przyjąć należy, że plan realizacyjny zatwierdzony tą decyzją miał charakter ogólny (zob. str. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zarzut niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (w tym, co do szczegółowych rozwiązań planu) nie może przy tym obciążać organu w sytuacji, gdy z uwagi na upływ czasu w archiwum nie zachowały się wszystkie dokumenty dotyczące postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 1973 r. Nie można przy tym zarzucić organowi, że nie podejmował działań mających na celu pozyskanie tego typu dokumentów. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., należy uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższych wyjaśnień dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 12, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust.1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, gdyż relacje dotyczące planu ogólnego i planu realizacyjnego, w kontekście podstawy wywłaszczenia, nie mają adekwatnego związku z postępowaniem zwrotowym. W okolicznościach niniejszej sprawy chodziło o to, jak określić cel wywłaszczenia (a nie co mogło być podstawą wywłaszczenia) w sytuacji braku możliwości odnalezienia załącznika graficznego do zatwierdzonego planu realizacyjnego. O tym, czy mapa sytuacyjno-wysokościowa, do której odwołuje się skarżący kasacyjnie, mogła być takim załącznikiem i czy ustalenia w tym zakresie zostały skutecznie podważone, była już mowa wyżej. Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. skarżący kasacyjnie stawia również w odniesieniu do tego, co wynika "z planów sytuacyjnych stanowiących załącznik graficzny" do decyzji z [...] listopada 1973 r. i braku realizacji przewidzianych w nim założeń (zob. uzasadnienie tego zarzutu, str. 12-13 skargi kasacyjnej). Skoro ustalenie Sądu I instancji o braku w aktach sprawy takiego załącznika nie zostało skutecznie podważone, to również zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w takim kontekście okazał się nieusprawiedliwiony. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. podzielić należy stanowisko Sądu I instancji motywowane tym, że realizacja na przedmiotowej części działki nr [...] ogólnodostępnego parkingu o nawierzchni asfaltowej z oświetleniem, w części placu zabaw i gier z piaskownicą, metalowego trzepaka i chodnika betonowego o wym. 4 x 9 m wraz z urządzoną zielenią (drzewa, krzewy i trawa) stanowi, w okolicznościach tej sprawy, realizację celu wywłaszczenia. Przywoływane przez Sąd I instancji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z ostatnich lat w zasadzie jednolicie potwierdza, że "Gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy czas, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które - jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki - są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla" (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18, LEX nr 2504448; wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3608/18, LEX nr 2785381). W okolicznościach tej sprawy, przy założeniu (z konieczności, o czym była mowa wyżej) ogólnego charakteru planu realizacyjnego z 1973 r., pogląd powyższy jest tym bardziej uzasadniony. W takiej sytuacji nawet odwołanie się przez Sąd I instancji do założeń późniejszej decyzji z [...] kwietnia 1979 r. zatwierdzającej "nowy" plan realizacyjny zagospodarowania terenu nie stanowi naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż nie zmienia zasadniczego celu nabycia, jakim była budowa zespołu budynków mieszkalnych i usługowych na określonym obszarze, czemu musiała też towarzyszyć odpowiednia infrastruktura osiedlowa, adekwatna do aktualnych potrzeb mieszkańców. Prawdą natomiast jest, że po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Tym niemniej warunkiem realizacji tego konstytucyjnego prawa do zwrotu jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, czego w tej sprawie skarżącemu kasacyjnie nie udało się wykazać. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.