II SA/Gl 501/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę Oddala skargę UZASADNIENIE Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. (dalej też jako Prezydent lub organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" sp. z o.o. w K. (dalej jako inwestor) pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zjazdu z drogi publicznej w B. przy ul. [...] na działkach nr 1 i 2. Na wniosek W. B. (dalej też jako skarżący) postanowieniem Prezydenta z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kpa postępowanie zakończone powyższą decyzją zostało wznowione. Następnie decyzją z dnia [...] r. Prezydent odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa uchylenia objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia w związku ze stwierdzeniem, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ jego działka znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego (dalej jako Wojewoda) z dnia [...] r. W wyniku skargi W. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1175/16, uchylił powyższą decyzję Wojewody Śląskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku powołał się na treść § 5 ust. 18 Uchwały Rady Miasta B. nr [...] z [...] r. (opubl. z Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2009 r. nr [...], poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako miejscowy plan zagospodarowania lub m.p.z.p.), zgodnie z którym wymagane jest: "Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych (placów, tarasów, dojść, dojazdów) w sposób nie powodujący zalewania działek niżej położonych oraz tworzenia złogów z materiałów niestabilnych (żwiru, kamieni itp.)", wskazując jednocześnie, że podnoszona przez skarżącego kwestia zalewania terenu jego nieruchomości w wyniku realizacji planowanej inwestycji powinna zostać zbadana nie tylko pod kątem § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jak to uczyniły organy obu instancji – ale również pod kątem ww. zapisów planu miejscowego. W konsekwencji organy winny były rozważyć kwestię interesu prawnego skarżącego pod wyżej wskazanym kątem, tj. w oparciu o prawo miejscowe. Po ponownym przeprowadzeniu wznowionego postępowania Prezydent decyzją z dnia [...]r., znak: [...] ponownie odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż - uwzględniając stanowisko Sądu - przyjął, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako właścicielowi działki nr 3, sąsiadującej z terenem inwestycji od strony północno-wschodniej. Tym niemniej stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę, ponieważ planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, ani nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów sąsiednich. W następstwie rozpoznania wniesionego od tej decyzji przez skarżącego odwołania została ona uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją Wojewody z dnia [...]r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia [...]r., znak [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej ostatecznej w/w decyzji z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zjazdu z drogi publicznej w B. przy ul. [...]. Jednocześnie orzekł o odmowie uchylenia tej decyzji ze względu na okoliczność, o której mowa w art. 146 § 2 Kpa, zgodnie z którą nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako podstawę decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja realizowana jest na terenie posiadającym łagodne i równomierne nachylenie w kierunku wschodnim. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania wynika, że teren inwestycji od strony działki skarżącego nie zostanie przekształcony. Wypoziomowanie działki inwestora (związane z realizacją inwestycji) przyczyni się do spowolnienia i ograniczenia spływu nadmiaru wód opadowych po gruncie w kierunku wschodnim i nie wpłynie na zmniejszenie chłonności terenu pomiędzy inwestycją a działką skarżącego. Całość kanalizacji drenażowej będzie podłączona do kanalizacji miejskiej. Zatwierdzony projekt nie narusza obowiązującego planu zagospodarowania. Zgodnie z projektem ma być zachowana 50,95% powierzchnia biologicznie czynna (plan zagospodarowania wymaga 40%). Nie dojdzie do naruszenia § 5 ust. 18 planu zagospodarowania, gdyż zmiana ukształtowania terenu inwestycji, w tym zmiana rzędnej terenu nie będzie skutkowała wzrostem ilości wód opadowych spływających na działkę skarżącego. Również gdy chodzi o kształt dachu projektowanego budynku, to nie narusza on treści miejscowego planu zagospodarowania, tj. § 11 ust. 2 pkt 6 tego planu. Zdaniem Prezydenta inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, nie narusza obowiązujących przepisów warunków technicznych i w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę. Formułowane w tym postępowaniu przez skarżącego stwierdzenia nie stanowią nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta skarżący wniósł o jej uchylenie, uchylenie decyzji Prezydenta z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę oraz wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie wydania pozwolenia na budowę. W jego ocenie zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt był niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie geometrii dachów. Uchwałodawca w m.p.z.p. dopuścił dachy kalenicowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci 30° do 40° w zakresie głównych połaci dachu, zaś dla przybudówek, zadaszeń tarasu, nad wejściami itp. dopuścił nachylenie mniejsze niż 30°. Płaskie połacie zaprojektowanego dachu nie spełniają tych wymogów. Nadto zarzucił naruszenie przez organ I instancji konstytucyjnej zasady równości – poprzez pominięcie faktu, że dotychczas żadnemu z inwestorów budujących budynek mieszkalny na przedmiotowym terenie objętym m.p.z.p. z 2009 r. nie wydano pozwolenia na budowę budynku z płaską połacią dachu. Podniósł również, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany był niekompletny, ponieważ dopiero w toku postępowania wznowieniowego uzupełniono rysunek zagospodarowania terenu o analizę usytuowania miejsca na kontenery na śmieci w ramach placu gospodarczego. Z uwagi na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z postanowieniami m.p.z.p. zastosowanie powinien znaleźć zdaniem skarżącego przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchylił objętą odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r, znak [...] w całości oraz na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa stwierdził, że decyzja ostateczna tego Prezydenta z dnia [...] r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można jej uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji i ich ocenę prawną w zakresie zgodności zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. projektu budowlanego z przepisami warunków technicznych oraz wymogami obowiązującego m.p.z.p. z 2009 r., co uzasadniało przyjęcie, że w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniało to wydanie w postępowaniu wznowieniowym decyzji opartej na treści art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 146 § 2 Kpa. Podkreślił Wojewoda, że Prezydent rzeczowo i wyczerpująco w objętej odwołaniem decyzji wyjaśnił zajęte w tym przedmiocie stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego konieczność uzupełnienia zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego w zakresie usytuowania "placyku gospodarczego" nie uzasadniała sformułowanych w odwołaniu żądań, w sytuacji gdy usytuowanie to nie narusza przepisów warunków technicznych, a w pozostałym zakresie projekt budowlany spełniał wynikające z przepisów wymogi. Zdaniem Wojewody brak jest też podstaw do przyjęcia, że zatwierdzony kształt dachu budynku mieszkalnego narusza wymogi § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., w sytuacji gdy projekt ten przewiduje budowę budynku z dachem kalenicowym, wielospadowym, w przeważającej części (dla około 72% powierzchni dachu) zaprojektowanym jako dach o kącie nachylenia 30° i 45°. Pozostałe ok. 28% połaci dachowych zaprojektowano w spadku o kącie nachylenia 1,15°. Biorąc pod uwagę fakt, że w rozpatrywanym przypadku projektowane połacie dachu nachylone są głownie pod katem 30° i 45°, zdaniem Wojewody wymóg planu miejscowego w zakresie kąta nachylenia "głównych połaci dachu" został spełniony. W tym względzie zdaniem organu odwoławczego w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych należy mieć też na uwadze, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. W konsekwencji argument odwołania odnoszący się do interpretacji zapisów m.p.z.p. w zakresie preferowanej geometrii dachów, nie może być w ocenie Wojewody podstawą do stwierdzenia niezgodności decyzji Prezydenta Miasta B. z ustaleniami planu miejscowego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z: 1. mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego, w szczególności: - art. 8, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a także nierozpatrzenie sprawy w całości, - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 146 § 2 Kpa – poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie, że decyzja ostateczna Prezydenta z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można jej uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zamiast uchylenia tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) prawa materialnego, w szczególności: - art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, - art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz zawarto ogólne rozważania odnośnie naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Podtrzymano prezentowane w toku dotychczasowego postępowania stanowisko co do naruszenia zatwierdzonym pozwoleniem na budowę treści § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. z 2009 r. Podkreślono, że Wojewoda nie rozpoznał sprawy w pełnym jej zakresie, lecz ograniczył się do rozpoznania zarzutów odwołania. Zdaniem skarżącego biorąc pod uwagę uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy decyzję Prezydenta, a nie orzekać reformatoryjnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie w związku ze zmianą ukształtowania przewidzianej pod inwestycję działki inwestora nr 4, w zbliżeniu do działki skarżącego 3 zasadnie przyjęły organy obu instancji (w toku ponownego rozpoznania sprawy), że działka ta znajduje się w zakresie oddziaływania projektowanego obiektu, objętego postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dało to podstawę do przyjęcia, że w postępowaniu tym skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej dalej Prawem budowlanym). Skoro w takim charakterze w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. nie brał on udziału, to oznacza to, że decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. To z kolei dawało podstawę, że co do zasady istniała podstawa do uchylenia tego pozwolenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jednocześnie należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie wskazał na nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Za takie nie mogą być bowiem m.in. uznane wskazywane przez niego braki, gdy chodzi o zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu w zakresie zaznaczenia na nim usytuowania "placyku gospodarczego" z pojemnikami na odpady. Był to bowiem brak, który organy orzekające powinny w toku rutynowej kontroli projektu dostrzec. W świetle treści obowiązujących przepisów postępowania naruszenie treści art. 145 § 1 pkt 4 Kpa samo przez się nie przesądza jeszcze o konieczności uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. W takim bowiem wypadku sprawa podlega dodatkowemu badaniu pod kątem treści art. 146 Kpa w zw. z art. 151 § 2 Kpa. W tym względzie organy powołały się na treść art. 146 § 2 Kpa. Podkreślenia wymaga w takiej sytuacji, że po wznowieniu postępowania sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu w jej całokształcie, gdy chodzi o jej przedmiot w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania w postępowaniu wznowieniowym. W konsekwencji wbrew temu, co zarzuca skarżący w postępowaniu tym dopuszczalne było uzupełnienie projektu budowlanego, gdy chodzi o zagospodarowanie terenu poprzez naniesienie na nim usytuowania "placyku gospodarczego" z pojemnikami na odpady w miejscu nienaruszającym obowiązujących warunków technicznych – bez potrzeby uchylania z powodu tego braku objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, że geometria dachu objętego pozwoleniem na budowę budynku narusza treść § 11 ust. 2 pkt 6 obowiązującego m.p.z.p. W tym względzie należy w pierwszej kolejności w związku z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a podnieść, że w tej kwestii wypowiedział się już w niniejszym podstępowaniu tutejszy Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1175/16 stwierdzając, że "wg § 11 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., w zakresie geometrii dachów dopuszcza się nachylenie połaci mniejsze, niż 30° pod warunkiem utrzymania całości budynku w stylu. Odstępstwa od charakteru połaci wskazanych w planie są zatem dopuszczalne warunkowo, a nie zakazane". Nawet gdyby jednak przyjąć, że w tym zakresie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 153 ustawy p.p.s.a., to należałoby podzielić wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w sytuacji, gdy projektowane połacie dachu są w przeważającej części (bo w 72% powierzchni dachu) nachylone są głównie pod katem 30° i 45°, to wymóg planu miejscowego (wynikający z treści jego § 11 ust. 2 pkt 6) w zakresie kąta nachylenia "głównych połaci dachu" został spełniony. Brak jest też przy tym obiektywnych dowodów podważających twierdzenia inwestora (zobacz "Rozliczenie połaci dachowych" – karta nr 31 akt organu pierwszej instancji), że właśnie te połacie jako stanowiące większą widoczną część dachu "budują wyraz architektonicznej całości". Gdy nadto zważy się, że przepisy nie zawierają legalnej definicji "głównych połaci dachu", to zgodzić się również trzeba z Wojewodą, że ewentualne wynikające w tym względzie trudności i rozbieżności interpretacyjne (w odniesieniu do kwalifikacji połaci dachowych objętego postępowaniem budynku) nie mogą przemawiać na niekorzyść inwestora. Za takim stanowiskiem przemawia też treść art. 4 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest także podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 15 Kpa nie rozpoznał sprawy w pełnym jej zakresie. Przeczy temu treść uzasadnienia tej decyzji (str. 5 decyzji), z której wynika, że sprawa była badana w pełnym zakresie pod kątem treści art. 34 i art. 35 P.b. Gdy jednocześnie (jak wynika ze szczegółowego w tym względzie uzasadnienia decyzji Prezydenta z dnia [...]r.) nie zasługiwał na uwzględnienie zgłaszany przez skarżącego na wcześniejszym etapie postępowania zarzut negatywnego wpływu inwestycji na jego działkę w następstwie zarzucanej zmiany spływu wód opadowych z działki objętej inwestycją, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr