II OSK 995/14

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1975/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1975/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A.B., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbudowa istniejącego zjazdu (posiadającego obecnie parametry zjazdu indywidualnego) z drogi krajowej nr [...] działka nr [...], obręb 0020, na drogę ziemną (działka nr [...], obręb 0020) do realizowanego pawilonu handlowego na działce nr [...]". Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, że inwestor nie wypełnił obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego zgodnie z postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]. Ww. postanowieniem organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia następujących braków: 1) odnośnie zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, dalej rozp. MTBiGM z 2012), tj.: a) na stronie tytułowej projektu budowlanego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 2 cyt. rozporządzenia zamieścić imię i nazwisko lub nazwę inwestora oraz jego adres, (zgodnie z treścią wniosku o pozwolenie na budowę), b) wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu zgodnie z § 5 rozp. MTBiGM z 2012 powinny być ponumerowane, c) część rysunkową projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia sporządzić dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego tj. przebudowy istniejącego zjazdu; na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu należy czytelnie oznaczyć nr ewid. i granice działki inwestycyjnej oraz zakres objęty wnioskiem; na projekcie zagospodarowania terenu należy zamieścić legendę odpowiadającą swoją treścią wnioskowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu; ponadto część rysunkowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona na mapie zgodnie z § 7, powinna określać orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata. (załączony projekt zagospodarowania terenu przedstawia rozbudowę zjazdu w rozumieniu przepisów uPb, a nie jak wnioskuje inwestor przebudowę zjazdu), d) projekt architektoniczno-budowlany zgodnie z § 11 ust. 1 rozp. MTBiGM z 2012 należy uzupełnić o opis techniczny; 2) odnośnie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a) do projektu załączyć, wszystkie wymagane odrębnymi przepisami prawa opinie, uzgodnienia i pozwolenia (m. in. brak ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla przebudowy rowu przydrożnego, którego konieczność przebudowy wynika z rozbudowy zjazdu; ponadto należy przedłożyć decyzję zarządcy drogi na lokalizację inwestycji oraz pozostałe opinie i uzgodnienia wydane na właściwie zawnioskowaną inwestycję, gdyż załączone decyzje, opinie i uzgodnienia zostały wydane na inną działkę niż wskazaną we wniosku); 3) odnośnie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: a) doprowadzić projekt budowlany do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. § 17 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w gm. Halinów, w miejscowości Wielgolas Brzeziński zatwierdzonego uchwałą Nr XLV/219/02 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 16 września 2002 r., o nazwie "Ustalenia komunikacyjne pkt 1", który brzmi "na drogę ponadlokalną (droga krajowa nr [...]) oznaczoną symbolem literowym KUGP o min. szerokościach w liniach rozgraniczających 40 m, obowiązuje zakaz bezpośrednich wjazdów z działek na drogę"; 4) projekt budowlany zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego uzupełnić o wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, przedstawione w formie uzależnionej od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej, wskazanej w opinii geotechnicznej, zgodnie z § 3 ust. 3 i 4 i § 7 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego stwierdzona wadliwość polegała na nie doprowadzeniu do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w gminie Halinów w miejscowości Wielgolas Brzeziński zatwierdzonego uchwałą Nr XLV/219/02 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 16 września 2002 r. W ocenie organu, nie został również spełniony wymóg określony w pkt. 4 postanowienia, który wskazywał, że projekt budowlany zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego należy uzupełnić o wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Ponadto Wojewoda Mazowiecki wskazał, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy do celów projektowych, która nie została poświadczona za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.B.. Rozpoznając powyższe odwołanie GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a skoro inwestor nie doprowadził do zgodności projektu budowlanego w tym aspekcie, zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego zjazdu. Skargę na powyższą decyzję GINB do WSA w Warszawie złożyła A.B., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powołano tekst cyt. ustawy publik. w Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43 poz. 430) mające wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp), mające wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, 8, 9, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że wydające w niniejszej sprawie decyzje organy administracyjne – Wojewoda Mazowiecki oraz GINB − dokonały prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz planu zagospodarowania przestrzennego gm. Halinów, przekonująco swoje decyzje uzasadniając. W ocenie sądu I instancji okoliczność, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną nie może skutkować uznaniem, iż taka działka nie jest działką w rozumieniu § 17 planu miejscowego. Zdaniem tegoż sądu również argumenty skarżącej, że przedmiotem wniosku inwestora była jedynie rozbudowa istniejącego zjazdu, a nie budowa nowego, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego – rozbudowa traktowana jest jako budowa. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi sąd wojewódzki stwierdził, że żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie WSA w Warszawie nie sposób było uznać, by wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były nie wyczerpujące, oraz by organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 11, art. 77 i art. 80 K.p.a.) czy też jakiegokolwiek innego naruszenia prawa, które uzasadniałoby jej uchylenie. Skargą kasacyjną A.B., reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika, zaskarżono w całości ww. wyrok, któremu w oparciu o przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") zarzucono: naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezastosowaniu w realiach niniejszej sprawy przepisu art. 29 ust. 1 i 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej Udp), zgodnie z którym roboty polegające na poszerzeniu istniejącego już zjazdu, podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia, a nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi; naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. a Ppsa), a to art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust 1 oraz art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej uPb – w skardze kasacyjnej powołano oczywiście błędną pozycję, pod którą opublikowano tekst jednolity Prawa budowlanego – uwaga Sądu) w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 pkt 1 i art. 4 pkt Udp mające wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, jakoby rozbudowa (przebudowa) istniejącego zjazdu w myśl przepisów Udp mogła być uznana za tożsamą z pojęciem budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprost w treści art. 29 ust. 2 pkt 12 uPb wyłączono prace polegające na przebudowie dróg, a zgodnie z art. 3 pkt 7a (prawdopodobnie uPb – uwaga Sądu) za przebudowę należy uznać roboty budowlane zmieniające charakterystyczne parametry istniejącego już zjazdu, poprzez jego poszerzenie w granicach pasa drogowego, co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a podlega zgłoszeniu; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), a to § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454) w zw. z art. 2 pkt 12 Upzp mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów, wyrażające się w przyjęciu równości pojęciowej słowa "działka" w rozumieniu ewidencji geodezyjnej oraz w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy taka wykładnia prowadzi do błędnego uznania działki o nr [...] jako działki geodezyjnej sensu stricto, gdy de facto jest to droga wewnętrzna, a zwrot "zakazu bezpośrednich wjazdów z działek na drogę" zawarty w § 17 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 16 września 2002 r. Nr XLV/219/02 nie dotyczy dojazdu indywidualnego o charakterze publicznym (działka [...]), a tylko dojazdów do indywidualnych posesji; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez błędną ocenę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 16 września 2002 r. Nr XLV/219/02 jakoby użyte sformułowanie w § 17 ust. 2 pkt 1 tegoż planu w postaci "zakazu bezpośrednich wjazdów z działek na drogę" nakazywało interpretować pojęcie "działki" niezależnie od przeznaczenia i charakteru jej wykorzystania, w sytuacji gdy działka nr [...] stanowi faktycznie wydzieloną drogę wewnętrzną z indywidualnym zjazdem z drogi krajowej nr 2, a pojęcie zawarte w planie miejscowym mówiące o "zakazie bezpośrednich dojazdów do działek" dotyczy jedynie dojazdów do posesji, a nie dojazdu indywidualnego o charakterze publicznym, co pozostaje w zgodności z postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazującym, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości o nr [...] winna odbywać się istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi krajowej nr [...] i faktem korzystania z już istniejącego zjazdu z drogi krajowej, stanowiącego drogę wewnętrzną (działka nr [...]) dla pobliskich działek o nr [...],[...],[...], i [...], a zatem nie można mówić o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia prawa skarżącej do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny i gdy kwestia użytkowania działki nr [...] jako drogi wewnętrznej była badana i uznana za zgodną z założeniami planu miejscowego zarówno przez GDDKiA również w decyzji podziałowej Nr 662/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. dotyczącej nieruchomości o nr [...], a którym to okolicznościom odmówiono jakiegokolwiek znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego sprawy i pominięto jako nieistotne dla wydanego rozstrzygnięcia; nadto powyższa interpretacja pojęcia "działki" i zapisu "zakazu bezpośrednich wjazdów z działek na drogę" jest zgodna z interpretacją przedstawioną przez Gminę Halinów w piśmie z dnia 29 października 2013 r. (załącznik do pisma procesowego pełnomocnika z dnia 5 grudnia 2013 r.) wskazującą, iż działka nr [...] stanowi dojazd do sąsiednich nieruchomości, a w związku z czym kwestionowany przez skarżącą zapis "zakazu bezpośrednich wjazdów z działek na drogę" nie może być stosowany do działek stanowiących "ulice" w rozumieniu postanowień planu miejscowego, który co prawda nie różnicuje działek na określone rodzaje, ale również nie może pozostawać w oderwaniu od faktycznego wykorzystywania działki nr [...] jako drogi, której jedyną funkcją jest komunikacja i pomijać tego faktu, który ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania pobliskich nieruchomości i prawa skarżącej do zagospodarowania swojej własności; Na podstawie art. 185 i 188 Ppsa i powyższych zarzutów strona skarżąca wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt: [...] oraz decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej wniesiono także o zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. A. Istota sprawy rozpoznanej przez organy administracji publicznej sprowadzała się do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor uprzednio został zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W dacie orzekania przez Wojewodę Mazowieckiego art. 35 ust. 1 uPb określał, że: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Niesporne jest, że inwestor został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w oznaczonym zakresie – postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2013 r. Przedstawione przez inwestora uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostało ocenione przez organ I instancji jako niekompletne, skoro nie doprowadzono do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie przedłożono wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. W dacie orzekania przez organy obu instancji art. 35 ust. 3 uPb stanowił, że "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Taki też przepis wskazano w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, lektura zaś zaskarżonej decyzji wskazuje, że został on zaaprobowany przez GINB jako prawidłowa podstawa rozstrzygnięcia w sprawie. Przepisu art. 35 ust. 3 uPb nie kwestionuje natomiast w skardze kasacyjnej A.B., co skutkować musi uznaniem, iż nie dostrzeżono w niej istoty rozstrzyganej przez organy sprawy administracyjnej. Brak wskazania jako naruszonego przepisu art. 35 ust. 3 uPb przez Autora skargi kasacyjnej, przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, nie pozwalała Sądowi ocenić ewentualnego naruszenia prawa w tym aspekcie. B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadzający się do uchybienia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 i art. 133 § 1 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów ma charakter wynikowy, stanowiąc o podstawie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest decyzja lub postanowienie, a sąd ten dopatrując się, innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Przepisu tego nie stosował WSA w Warszawie oddalając na podstawie art. 151 Ppsa skargę jako nieuzasadnioną. Uchybienie przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wymaga powiązania zarzutu jego naruszenia z innymi przepisami, do naruszenia cyt. przepisu doszłoby wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny dostrzegł takie naruszenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy, które nie dając przesłanki do wznowienia postępowania, mogły jednak mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji (postanowienia). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., II OSK 2313/12, LEX nr 1483447). C. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego (§ 17 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można co do reguły skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi VII SA/Wa 1975/13 postawić nie można. D. Zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 Ppsa nie uzasadniono w skardze kasacyjnej. Art. 133 § 1 Ppsa stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Nie jest sporne, że WSA w Warszawie wyrokował po zamknięciu rozprawy. Do naruszenia cyt. przepisu mogłoby dojść, gdyby wyrok wydano bez odniesienia się do materiału dowodowego, względnie opierano wydane rozstrzygnięcie na okolicznościach spoza akt sprawy. W judykaturze trafnie wywodzi się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 Ppsa jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 1648/13, LEX nr 1657642). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie upatruje w "zbagatelizowaniu" znaczenia postanowienia GDDKiA z [...] grudnia 2006 r. i decyzji Nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], w aspekcie wyrażonego wówczas stanowiska co do obsługi komunikacyjnej dzielonej nieruchomości poprzez działkę nr [...], będącej w istocie drogą wewnętrzną. Tak rozumiany zarzut kasacyjny nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro kwestia rozstrzygnięć podejmowanych w 2006 r. w trakcie postępowania podziałowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została oceniona przez sąd a quo, rzecz tylko w tym, że sąd ten kwestię powyższą uznał za nieistotną z punktu widzenia oceny legalności odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę zjazdu na działkę [...], a swoje stanowisko w tym względzie uzasadnił (por. s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jeśli zatem prawidłowo odczytać motyw stawiania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, to nie można zgodzić się, aby wyrokujący w sprawie WSA w Warszawie pominąć miał zagadnienie stanowiska organów właściwych do zarządzania drogą krajową w trakcie procedury podziałowej nieruchomości w 2006 r. To, że ten sąd, inaczej niż strona skarżąca kasacyjnie, nie przydaje im znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organów architektoniczno-budowlanych, w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku o naruszeniu art. 133 § 1 Ppsa. E. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej podlegają wspólnemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 8 Udp poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz przepisów art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a uPb w zw. z art. art. 29 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 8 Udp poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca kasacyjnie kwalifikuje zamierzenie inwestycyjne jako roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego zjazdu z drogi publicznej, co z kolei wykluczać ma, aby traktować je jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy uPb stanowią odpowiednio, że: - art. 3: "Ilekroć w ustawie jest mowa o:... 6) budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; 7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego"; - art. 28 ust. 1: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31"; - art. 29 ust. 2: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:... 12) przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych"; - art. 30 ust. 1: "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3:.... 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13". Z kolei powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy Udp określają, że: - art. 4: "Użyte w ustawie określenia oznaczają:... 8) zjazd - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"; - art. 29 ust. 1: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2"; - art. 29 ust. 3: "Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym". Zarzutu niezastosowania przywołanych w pkt. 1 skargi kasacyjnej przepisów Udp nie sposób podzielić. Niesporne jest, że Wojewoda Mazowiecki rozpoznawał wniosek A.B. o udzielenie jej pozwolenia na rozbudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę oznaczoną nr [...] w miejscowości Wielgolas Brzeziński. Przywołane przez skarżącą przepisy Udp odnoszą się do kompetencji zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Sam zjazd nie jest drogą, bo wynika to jednoznacznie z ustaleń definicyjnych, że chodzi tu o połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 4 pkt 8 Udp). Wedle art. 2 pkt 14) Upzp pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wojewoda Mazowiecki nie jest zarządcą drogi krajowej, bo jest nim GDDKiA (art. 19 ust. 2 pkt 1 Udp), nie mógł przeto stosować przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 Udp, nie są to przepisy wyznaczające kompetencje organu architektoniczno-budowlanego. Składając wniosek do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę inwestycji skarżąca określiła ją jako: "Przebudowa istniejącego zjazdu (posiadającego obecnie parametry zjazdu indywidualnego) z drogi krajowej nr [...] działka nr [...], obręb 0020, na drogę ziemną (działka nr [...], obręb 0020) do realizowanego pawilonu handlowego na działce nr [...]". Warto odnotować, że jak wynika z akt administracyjnych w dniu 18 marca 2013 r. nawet sama A.B. działająca jako inwestor wskazała, że zmienia rodzaj robót wskazany we wniosku z dnia 3 grudnia 2012 r., o pozwolenie na budowę, tj. "przebudowę" na "rozbudowę" zjazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie organy administracyjne przyjęły, a w ślad za nimi sąd I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest w istocie rozbudową zjazdu, a nie jak zamiennie wskazano w skardze kasacyjnej − jego przebudową. Definicja przebudowy zawarta jest w art. 3 ust. 7a uPb, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie − należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zmiana charakterystycznego parametru przedmiotowego zjazdu, tj. jego powierzchni zabudowy i szerokości słusznie zatem została potraktowana przez organy administracyjne oraz sąd I instancji za rozbudowę. W uPb wprowadzono zasadę, że wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Z kolei roboty budowlane definiuje się poprzez powiązanie z obiektem budowlanym, gdyż jest to budowa, rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oraz odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 uPb). Jednocześnie ustawodawca kazuistycznie sformułował odstępstwa od zasady uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29-30 uPb). W związku z tym skoro roboty budowlane polegające na rozbudowie zjazdu nie są wymienione w art. 29 uPb, który określa katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, to w rezultacie na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nietrafnie skarżąca kasacyjnie przywołuje przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 uPb starając się dowodzić, że w istocie zamierzone roboty to "przebudowa drogi". Pod pojęciem "przebudowy drogi" art. 4 pkt 18 Udp definiuje jako "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". Umyka jednak uwadze strony skarżącej kasacyjnie, że wedle art. 29 ust. 2 Udp "W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie chodziło o budowę lub przebudowę zjazdu przy okazji budowy lub przebudowy drogi, a chodziło o rozbudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. Wyraźnie to wynika z treści źródłowego wniosku, że celem inwestora jest skomunikowanie drogi publicznej z działką, na której prowadzona ma być działalność gospodarcza (pawilon handlowy). W takim przypadku z mocy § 55 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, ma charakter zjazdu publicznego. Niesporne zatem jest, uwzględniając projekt budowlany ujawniający zakres zamierzenia inwestora, że chodziło o rozbudowę istniejącego zjazdu do warunków zjazdu publicznego. Wedle § 78 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia zjazd publiczny powinien mieć: a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m, d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%. Wszystkie te okoliczności nakazują uznać, że nietrafnie skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że roboty budowlane opisane we wniosku i ujęte przedłożonym projektem budowlanym nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie poprzedzone powinny być zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. W konsekwencje za chybione uznać wypadnie zarzuty opisane w pkt.1 i 2 skargi kasacyjnej. F. Zarzut naruszenia wskazanych w pkt 3. skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a to § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej rozp. MRRiB z 2001) w zw. z art. 2 pkt 12 Upzp poprzez ich błędną wykładnię nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Gdy idzie o przepis § 9 ust. 1 rozp. MRRiB z 2001 to stanowi on, że "Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych". Przepisu tego WSA w Warszawie nie analizował, nie poddawał wykładni, przeto chybione byłoby zarzucanie sądowi wojewódzkiemu wadliwej wykładni cyt. przepisu. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, w świetle także wywodów samej skarżącej kasacyjnie odnośnie wyodrębnienia działki nr [...], że jest to działka ewidencyjna, a nie "działka geodezyjna" jak to ujęto w podstawie kasacyjnej, w rozumieniu przepisu § 9 ust. 1 rozp. MRRiB z 2001. Zwrócić wypadnie uwagę, że stosownie do brzmienia § 9 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli:...wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie jest także trafny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 12 Upzp, wedle którego ilekroć w tej ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nie mógł sąd wojewódzki uchybić wskazanemu przepisowi, przywołując tę definicję, jak również pojęcie "działki gruntu" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w aspekcie wykładni pojęcia "działka" użytego w § 17 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr XLV/219/02 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 16 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego Wielgolas Brzeziński w gminie Halinów (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2002 r., Nr 275, poz. 7141 ze zm., dalej MPZP). Cyt. przepis MPZP stanowi, że "na drogę ponadlokalną (droga krajowa nr 2) oznaczoną symbolem literowym KUGP o min. szerokościach w liniach rozgraniczających 40m, obowiązuje zakaz bezpośrednich wjazdów z działek na drogę". Obszerne fragmentu uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego to wywody sprowadzające się do akceptacji stanowiska prezentowanego przez organy architektoniczno-budowlane gdy idzie o pojęcie "działka" użyte w cyt. § 17 ust. 2 pkt 1 MPZP. Rzecz jednak w tym, że skarżąca kasacyjnie nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni cyt. przepisu dokonanej przez WSA w Warszawie. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu podstawami kasacyjnymi, czynić − co wyraźnie należy podkreślić − jakichkolwiek uwag odnośnie trafności wywodu sądu a quo, gdy idzie o wykładnię przepisów MPZP, skoro zarzutu w takim zakresie w skardze kasacyjnej nie skonstruowano. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny wobec związania zarzutami skargi kasacyjnej nie mógł wypowiedzieć się odnośnie do zgodności zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie ustaleń zawartych w przepisach MPZP (por. także uwagi w pkt. A). Tym samym nie mogą mieć znaczenia dla niniejszej sprawy podnoszone w skardze kasacyjnej fakty dot. wydania przez GDDKiA postanowienia z dnia [...] grudnia 2006 r. odnośnie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] czy interpretacji przedstawionej przez Burmistrza Gminy Halinów w piśmie z dnia 29 października 2013 r. (załącznika do pisma procesowego pełnomocnika z dnia 5 grudnia 2013 r.). G. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.