II SA/Rz 416/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ NSA Jerzy Solarski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Rz 416/08 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2008 r., nr [...] wydana w wyniku odwołania H. P. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].11.2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. 2776, poł. w L. przy ul. K." – utrzymująca w mocy w/w decyzję. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepis art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało wyjaśnione, że w dniu 26.04.2007 r. G. Z. zwróciła się do Burmistrza Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr 2776. Decyzją z dnia [...].11.2007 r. Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla tej działki pod inwestycję budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W punkcie 4-tym tej decyzji, określony został dojazd do działki od ulicy K. przez działkę nr 2774 i działkę nr 2778. Powołano się w tej mierze na decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...].05.2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2778 na działkę nr 2778/1 i 2778/2, który to podział został dokonany w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, tj. działką nr 2776 dla poprawy warunków jej zagospodarowania poprzez umożliwienie dostępu do drogi publicznej. Zostało również wyjaśnione, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z brakiem planu, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588/ warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej wokół wnioskowanego terenu. Wykonana w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wyniki analizy dla tego terenu zwarte są w załączniku nr 2 i obejmują część tekstową oraz graficzną wykonaną na mapie w skali 1:500 i stanowią integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy. Działka nr 2776, na której planowana jest inwestycja położona jest w obrębie ewidencyjnym L. i zgodnie z ewidencją gruntów zakwalifikowana została jako użytek rolny lasy PsIII. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004 r., rn 121, poz. 1266/ i art. 53 ust. 4 pk6 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na wniosek Burmistrza Miasta w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, postanowieniem z dnia [...].09.2007 r. nr [...] Starosta wydał postanowienie pozytywne wskazując jednocześnie, że działka ta nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione wszystkie wymogi o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 56 w/w ustawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla w/w działki. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej dojazdu do działki nr 2776 przez jej działkę nr 2778. Wyjaśniła, że proponowała inwestorom wykupienie części działki nr 2778, aby mogli mieć swobodny dojazd do swojej posesji, jednak inwestorzy nie wyrazili na to zgody, wyjaśniając, że dojazd ten mogą mieć za darmo. Odwołująca wskazała, że ma również plany do swojej działki i uważa, że inwestorzy najpierw powinni uregulować z nią dojazd do swojej działki a potem czynić kroki do jej zabudowy. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i stawianych w nim zarzutów, z powołaniem się na przepis art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 67 i art. 56 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 56 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w niniejszej sprawie zamierzenia inwestycyjnego, co do warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego został pozytywnie zaopiniowany przez Starostę. Decyzją z dnia [...].05.2007 r. Burmistrz Miasta zatwierdził podział działki nr 2778 na działkę nr 2778/1 i 2778/2 ze wskazaniem, że działka nr 2778/1 została wydzielona w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami w szczególności dla poprawy warunków i zagospodarowania działki nr 2776 z możliwością dostępu do drogi publicznej. Zarzut odwołującej, iż nie wyraża zgody aby przez jej działkę przebiegała droga dojazdowa do drogi publicznej w świetle powołanej decyzji jest nieskuteczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca H. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W argumentach skargi podtrzymała zarzuty tak jak w odwołaniu, a nadto wskazała, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkuje wydanie decyzji m. in. jeżeli teren dla którego ustala się warunki zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie warunek powyższy nie został spełniony, albowiem działka która została wskazana jako służebność drogowa nie stanowi własności inwestorów, ani nie jest w ich władaniu. Skarżąca jest właścicielem całej działki nr 2778, która faktycznie została podzielona na działki nr 2778/1 i 2778/2 - inwestorzy nie mają do tych działek żadnego tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej ustawą P.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid.2776 własności Z. i G. Z. , którą to materię regulują przepisy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.z 2003 r Nr 80 poz. 77 ze zm./ oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588/. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy /art. 61 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Oznacza to , że warunki zabudowy można ustalić tylko dla terenu , który posiada dostęp do drogi publicznej . Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 14 wymienionej ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza, że tak zdefiniowany dostęp do drogi publicznej teren wnioskowanej inwestycji posiada. Dla inwestowanej działki dostęp do drogi publicznej został ustanowiony przez działkę 2774 własności inwestorów oraz przez działkę 2778 własności skarżącej . Wyjaśnienia wymaga w tym miejscu , że ustanowienie służebności drogowej /drogi koniecznej/ jako ograniczonego prawa rzeczowego nie należy do kompetencji organu administracji publicznej. Ustanowienie takiej służebności może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej jaką jest zawarcie umowy stosownej treści, bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada chyba , że służebność zostaje ustanowiona wyłącznie na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy. Słusznie podnosi skarżąca, że inwestor w pierwszej kolejności powinien uregulować w sposób prawem przewidziany dojazd do działki inwestowanej o nr ewid.2776 a potem rozpoczynać postępowania administracyjne w sprawie jej zabudowy. Dopóki inwestor nie przełoży organowi notarialnej umowy lub prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewid. 2776 jest niedopuszczalny. W ponownym postępowaniu organ wezwie inwestora o przedłożenie w/w dokumentu i od wykonania tego wezwania przez wnioskodawcę uzależnione będzie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Stwierdzone naruszenie przepisu prawa materialnego art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717/ obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje wsparcie w treści art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 wymienionej ustawy.