II SA/Bd 513/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wójta Gminy B. decyzją z [...] grudnia 2021 r. rozgraniczył nieruchomość M. K. (działki nr [...] w Grodnie) z przyległymi nieruchomościami oznaczonymi geodezyjnie nr [...] i 73. Następnie Wójt, na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz 1990 zm., zwanej w skrócie "P.g.k."), postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...] ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w kwocie [...]zł i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów: 1. M. K. – w wysokości [...] zł, 2. H. S. – w wysokości [...] zł. W zdaniu drugim sentencji Wójt stwierdził, że koszty należy uiścić w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy. W złożonym zażaleniu M. K. zarzucił, że geodeta powołany do przeprowadzenia rozgraniczenia wykonał prace nierzetelnie, a co za tym idzie ustalone koszty są nieuzasadnione. Ponadto zdaniem żalącego ustalona przez Wójta kwota jest zawyżona, a jej ustalenie nie zostało poparte żadnymi dowodami. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] – 288.2022 uchyliło zdanie drugie sentencji postanowienia Wójta i w tym zakresie orzekło, że "Wyżej wymienione koszty należy uiścić w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Gminy (...)". W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta. Kolegium podniosło, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach przewidzianych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 P.g.k.) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.k.). Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami i włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.g.k.). Stosownie do art. 31 P.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego wynika, że co do zasady umowę z geodetą, w tym również dotyczącą wynagrodzenia, zawiera organ prowadzący postępowanie. Brak jest przy tym w P.g.k. jak również w Kodeksie cywilnym przepisu uprawniającego organ administracji publicznej do orzekania w decyzji o rozgraniczeniu o rozliczeniu kosztów postępowania, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Tym samym kwestia kosztów postępowania rozgraniczeniowego może być rozważna w ramach art. 264 § 1 k.p.a., który stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Kolegium wskazało ponadto, że mając na uwadze iż instytucja rozgraniczenia nieruchomości, pomimo jej uregulowania w dwóch aktach tj. P.g.k. oraz Kodeksie cywilnym (zwanym w skrócie "K.c."), stanowi jedną całość - dokonując kosztów ww. kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenie kosztów w postępowaniu administracyjnym, ale także przepisy K.c. dotyczące zasad rozgraniczenia nieruchomości. Stosownie zaś do art. 153 K.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 K.c., że właściciele gruntów sąsiednich mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie koszty postępowania obejmują wynagrodzenie geodety, które zgodnie z załączoną do akt sprawy fakturą nr [...] z [...] grudnia 2021 r. wyniosły [...] zł brutto. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z decyzji Wójta z [...] grudnia 2021 r., wynagrodzenie geodety objęło: - zgłoszenie prac geodezyjnych w ośrodku dokumentacji, - przeprowadzenie analizy informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, - przeprowadzenie wywiadu terenowego, - dokonanie stabilizacji punktów granicznych, - sporządzenie protokołu granicznego. Z [...] września 2021 r. Kolegium zwróciło także uwagę na informację Wójta, że [...] lipca 2021 r. w związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym przeprowadzono rozeznanie cenowe z trzema geodetami i zlecono wykonanie prac geodezyjnych wykonanie prac geodezyjnych geodecie B. P., prowadzącemu działalność pod nazwą Usługi Geodezyjne B. P. z siedzibą w K., który zaproponował najniższą cenę. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego wykonania prac przez geodetę Kolegium wskazało, że strony mogły na bieżąco w toku postępowania rozgraniczeniowego odnieść się do potencjalnych nieprawidłowości ewentualnie żądając przekazania sprawy do Sądu Rejonowego, stosownie do art. 33 ust. 3 P.g.k. Strony jednak tego nie uczyniły. Z treści protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę wynika natomiast, że ustalenie granic nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W skardze do sądu M. K. zarzucił, że ustalone koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poparte żadnymi dowodami i wyliczeniami, nie zostały chociażby szczegółowo wskazane i opisane. Bezkrytyczne przyjęcie wystawionej przez geodetę faktury (bez wskazania wyliczenia kwoty) i określenie na jej podstawie kosztów postępowania nie stanowi potwierdzenia, iż koszty zostały określone prawidłowo. Zdaniem Skarżącego nie dokonano sprawdzenia, czy kwota nie została zawyżona - nie odwołano się do wydanych na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Zdaniem Skarżącego przeprowadzenie rozeznania cenowego przez organ nie jest dowodem, że koszty zostały określone prawidłowo. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto Kolegium wskazało, że przepisy k.p.a. w kwestii kosztów przedmiotowego postępowania nie zawierają odesłania do przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, nie mają one zatem zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziel w pełni stanowiska Skarżącego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. Słusznie wskazał organ, że w tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Znajdujący się w tym Dziale art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, w skrócie "K.c."). W uchwale tej wyjaśniono, że w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 152 K.c. stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W świetle powyższego nie może być wątpliwości co do tego, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest wykazać i uzasadnić wysokość kosztów danego postępowania; wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony tymi kosztami. Stanowisko organu winno mieć oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie dokumentacja, na podstawie której organ ustalił wysokość kosztów postępowania ogranicza się do faktury wystawionej [...] grudnia 2021 r. przez sprzedawcę Usługi Geodezyjne B. P. na kwotę [...]zł w której w rubryce "nazwa" wskazano jedynie "[...]" oraz protokołu granicznego. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentów, w szczególności umowy z geodetą, z której by wynikało, że ww. faktura jest wynikiem zleconych ww. geodecie prac obejmujących wyłącznie przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe, wykonanych w takim zakresie jak opisano we wskazanej przez Kolegium decyzji rozgraniczeniowej. W tej sytuacji nie sposób dokonać kontroli czy wskazana przez organ kwota odpowiada kosztom przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego czy też np. obejmuje prace geodezyjne innego rodzaju niż rozgraniczenie. Sąd podziela natomiast stanowisko Kolegium, że organ administracji publicznej nie może, tak jak sąd powszechny, narzucić biegłemu wysokości wynagrodzenia za sporządzoną opinię przy zastosowaniu stawek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U z 2020 r., poz. 989). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2682/19 "(...) specyficzna pozycja i rola upoważnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a.. Skoro zatem do geodety działającego, w oparciu o art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zastosowania art. 84 ust. 1 i 2 k.p.a., to brak jest też podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o art. 56 § 1 k.p.a., a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r." Wskazane rozporządzenie może być zatem jedynie wskazówką do określenia omawianych kosztów. Ze względu jednak na wcześniej opisane uchybienie przepisom postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) uchylił zaskarżonej postanowienie Kolegium. W ponownym postępowaniu Kolegium, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, powinno rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu jej akt o dokumenty pozwalające na zweryfikowanie: zakresu zleconych geodecie prac (w szczególności umowę z geodetą), faktycznie wykonanych prac i poniesionych w związku z tym kosztów - w odniesieniu do zakresu czynności koniecznych do dokonania rozgraniczenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu administracyjnym biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.