III SA/Gd 483/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi D. O. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 10 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg wewnętrznych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu D. O. 300 (trzysta) złotych uiszczone tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia 10 grudnia 2019 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) Rada Miejska w C. zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] obręb Z. (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] obręb K. (§ 1 ust. 1 pkt 2 uchwały). Położenie dróg oznaczono na mapkach poglądowych stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do podjętej uchwały (zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały). W dniu 19 maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga D. O. (dalej jako "skarżący") na powyższą uchwałę. W treści skargi wskazano, że skarżący kwestionuje podjęty akt w części dotyczącej zaliczenia drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...] obręb K., to jest co do § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały, § 1 ust. 2 w zakresie, w jakim odnosi się do drogi położonej na działce nr [...] obręb K. oraz załącznika nr 2 do uchwały (w całości). Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że wskazana droga spełnia kryteria zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych, podczas gdy droga ta nie ma znaczenia lokalnego ani nie uzupełnia sieci dróg w sposób służący miejscowym potrzebom. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem działki oznaczonej nr [...] (sposób korzystania oznaczony jako lasy) oraz działki nr [...] (sposób korzystania oznaczony jako grunty rolne zabudowane), które to działki bezpośrednio graniczą z północno-wschodnią częścią działki nr [...], na której położona jest droga. Skarżący wskazał, że w bezpośredniej bliskości drogi zakwalifikowanej zgodnie z zaskarżoną uchwałą jako gminna znajduje się droga biegnąca wzdłuż działek o numerach [...] i [...], na wschodnim skraju lasu i zachodniej miedzy pola – w kierunku zabudowań położonych na terenie działek nr [...] i[...]. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 7 ustawy o drogach publicznych. Drodze położonej na działce nr [...] należy bowiem odmówić charakteru drogi, która miałaby mieć lokalne znaczenie oraz służyć miejscowym potrzebom. Zdaniem skarżącego cechy wyżej wskazanej drogi w istocie odpowiadają charakterowi drogi leśnej, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 6 ze zm.). Droga ta prowadzi do zabudowań na terenie działki nr [...] i pośrednio do zabudowań na terenie działki nr [...] jednakże założoną funkcję dojazdową do tych nieruchomości pełni przede wszystkim droga biegnąca wzdłuż granicy działek nr [...] i [...], co wyraźnie widać na załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały. Tym samym kwalifikacja drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...] nie stanowi uzupełnienia sieci dróg w sposób służący miejscowym potrzebom. Ponadto dokonanie wskazanego zaliczenia ma znaczenie w kontekście zainicjowanej realizacji inwestycji publicznej – poszerzenia drogi zlokalizowanej na działce nr [...] celem dostosowania jej do wymogów technicznych. Projekt inwestycji zakłada bowiem poszerzenie drogi do szerokości 5 metrów oraz budowę tzw. "zawrotki" o szerokości 12,5 metra na terenie działki nr [...] należącej do skarżącego. Realizacja inwestycji oznacza znaczącą ingerencję w prawo własności skarżącego ponieważ wskutek planowanych prac ma zostać zajęta znaczna część nieruchomości stanowiących własność skarżącego (ponad 800 m2). Skarżący wskazał ponadto, że przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a za działki gruntu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Takich działań wobec skarżącego nie podjęto. Ponadto uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych nie powinna powodować zmian w zakresie własności nieruchomości drogowej. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Oznacza to, że uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności przez podmiot publicznoprawny. W ocenie skarżącego działanie gminy polegające na zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych a następnie na arbitralnym dokonywaniu jej poszerzenia celem dostosowania do obowiązujących przepisów, bez wcześniejszych uzgodnień z właścicielem, nie zasługuje na ochronę prawną. Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazał z kolei, że uchwała niezgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przyznała drodze status drogi publicznej i w konsekwencji umożliwiła organowi wykonawczemu gminy, której rada podjęła uchwałę, prowadzenie inwestycji na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) i szeroką ingerencjęw prawo własności skarżącego co do działek nr [...] i [...] bezpośrednio objętych obszarem oddziaływania inwestycji. Wydana uchwała wpływa zatem bezpośrednio na sferę prawną skarżącego, a przez jej wydanie naruszona została jego sfera uprawnień majątkowych. Rada Miejska w C. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne, gwarantowane prawem uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym, czego w niniejszej sprawie skarżący nie uczynił. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem gwarantowanych uprawnień. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że bezspornym jest to, że działka nr [...] obręb K. stanowi w całości drogę i jest własnością Gminy C.. Droga ta stanowi uzupełnienie sieci dróg służące miejscowym potrzebom, gdyż stanowi jedyny formalny, geodezyjnie wyodrębniony dojazd do siedlisk gospodarstw rolnych na działkach nr [...] i [...]. Opisywane przez skarżącego istnienie możliwego do wykorzystania innego sposobu lub innego terenu umożliwiającego dojazd do siedlisk na działkach o numerach [...] i [...] nie znajduje uzasadnienia faktycznego, gdyż między wymienionymi działkami nie istnieje nawet droga wewnętrzna a jedynie samowolnie wyjeżdżony w lesie i polu przez rolników pas "dzikiej" komunikacji. Organ wskazał, że drogą gminną jest działka nr [...] a działka o numerze [...] stanowi torowisko. W piśmie z dnia 23 czerwca 2020 r. skarżący podtrzymał swoje twierdzenia i wnioski zawarte w skardze podkreślając, że orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się za szerokim ujmowaniem interesu prawnego w przypadku, gdy kwestionowany akt ingeruje w prawo własności danego podmiotu (w tym wypadku skarżącego). Odnosząc się do argumentacji organu ukierunkowanej na wykazanie prawidłowości podjętej uchwały skarżący podniósł, że sieć dróg istniejąca w momencie podjęcia spornej uchwały była kompletna, a miejscowe potrzeby, w zakresie dróg komunikacyjnych do wskazywanych przez organ siedlisk, były w zupełności spełnione. Do pisma skarżący dołączył dokumentację fotograficzną oraz korespondencję prowadzoną pomiędzy radnym Gminy C. a Burmistrzem C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 773; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy wskazać, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ słusznie wskazał, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten - co należy z całą mocą podkreślić - musi być aktualny, bezpośredni i realny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Skarżący musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), to jest pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Od interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji publicznej, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2017 r.; sygn. II OSK 1587/15 i z dnia 14 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 457/16 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawnomaterialną skarżącego jako właściciela działki oznaczonej nr [...] oraz działki nr [...], które to działki bezpośrednio graniczą z północno-wschodnią częścią działki nr [...]. Uchwała ta, poprzez zaliczenie drogi "rozdzielającej" nieruchomości należące do skarżącego, nie zmienia w jakikolwiek sposób jego aktualnej sytuacji prawnej, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności jak i nie umożliwia korzystania ze wskazanych działek. Należy zwrócić uwagę, że żaden z przepisów zawartych w uchwale nie ustala dla skarżącego jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia jakichkolwiek uprawnień. Nie nakłada nadto żadnych obowiązków jak i ich nie zmienia. W rezultacie nie sposób zatem uznać, aby uchwała ingerowała w przysługujące skarżącemu prawo własności. Po drugie, ewentualne naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ani działania organu gminy podjęte w innych postępowaniach administracyjnych i oparte - co należy podkreślić – na innej podstawie prawnej, nie mogą świadczyć o bezpośrednim naruszeniu interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę. Zaskarżona uchwała jest aktem kształtującym jedynie status prawny określonej działki (nr [...]), do której to skarżący nie wykazał się prawem podmiotowym. Stąd też okoliczność, że skarżący jako właściciel działek nr [...] i [...] może być (ewentualnie już jest) stroną postępowań administracyjnych i kwestionować w jego ocenie niezgodne z prawem rozstrzygnięcia nie świadczy o istnieniu interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, lecz co najwyżej interesu faktycznego, który to nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazać należy, że w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Interes ten wynikać musi z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Do takiego naruszenia dochodzi, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest w żadnej mierze regulacja uprawnień lub obowiązków skarżącego. Uchwała Rady Miejskiej w C. w przedmiocie zaliczenia określonych dróg do kategorii dróg gminnych nie ograniczyła, jak i nie pozbawiła skarżącego żadnego prawa. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skoro skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny to rzeczą Sądu było odrzucenie skargi na podstawie powołanego wyżej przepisu, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Odrzucenie skargi determinuje z kolei zwrot wpisu sądowego z urzędu, o czym Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.