III SA/Kr 997/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XIII/97/2011 Rady Gminy Zawoja z dnia 25 października 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Zawoja stwierdza nieważność §7 ust. 1 Załączników nr 1,2,3,4,5,6,7,8 do zaskarżonej uchwały. . UZASADNIENIE Rada Gminy Zawoja, działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834, dalej: ustawy o samorządzie gminnym) podjęła 25 października 2011 r. uchwałę nr XIII/97/2011 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Zawoja. Zgodnie z § 1 ww. uchwały, Rada Gminy uchwaliła statuty Sołectw w brzemieniu jak w załącznikach: 1. Sołectwa Skawica Centrum – załącznik Nr 1 2. Sołectwa Skawica Sucha Góra – załącznik Nr 2 3. Sołectwa Zawoja Dolna – załącznik Nr 3 4. Sołectwa Zawoja Przysłop – załącznik Nr 4 5. Sołectwa Zawoja Centrum – załącznik Nr 5 6. Sołectwa Zawoja Wełcza – załącznik Nr 6 7. Sołectwa Zawoja Mosorne – załącznik Nr 7 8. Sołectwa Zawoja Górna – załącznik Nr 8 Z kolei § 7 każdego z ww. załączników stanowił, że:: 1. Zebranie wiejskie wybiera i odwołuje Sołtysa oraz Radę Sołecką. 1. Zebranie wiejskie podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał w drodze głosowania, w którym biorą udział wszyscy mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Gminy. 2. Zebranie wiejskie rozpatruje coroczne sprawozdanie Sołtysa z jego działalności. 3. Zebranie wiejskie wyraża opinię w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. 4. Zebranie wiejskie może odwołać Radę Sołecką i Sołtysa przed upływem kadencji. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 7 ust. 1 Załączników nr 1,2,3,4,5,6,7,8 do zaskarżonej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyznanie organowi uchwałodawczemu kompetencji do wybierania organu wykonawczego. Prokurator podniósł, że Rada Gminy Zawoja w § 7 ust. 1 Załączników nr od 1 do 8 do zaskarżonej uchwały – dopuściła możliwość wyboru organu sołtysa jako organu wykonawczego poszczególnych jednostek pomocniczych przez organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej, jakim było Zebranie Wiejskie. Zdaniem Prokuratora ww. zapis przyznawał organowi uchwałodawczemu jednostki pomocniczej kompetencje, które stoły w sprzeczności z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Mając na względzie przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała naruszała ww. normę, bowiem w aktualnym stanie prawnym, przepis ten nie dopuszczał uprawnienia organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej do dokonywania wyboru organu wykonawczego tej jednostki. Prokurator wskazał, że z treści art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynikało, że prawo wybierania tych organów przysługiwało osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca poszczególnej jednostki pomocniczej gminy i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Podał, że zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo że skład obu tych zgromadzeń pokrywa się. W związku z tym, zdaniem Prokuratora, przyznanie organowi uchwałodawczemu charakteru elekcyjnego pozostawało w sprzeczności z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym W ocenie Prokuratora, w przypadku dopuszczenia takiej możliwości, uprawnienie to powinno zostać zawarte w normie ustawowej. Tymczasem ustawa o samorządzie gminnym nie zawierała jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej w sprawach nieuregulowanych ustawą. Prokurator zaznaczył też, że o ile niewykluczone było, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonują wyłącznie uprawnienie mieszkańcy danej jednostki pomocniczej, nawet w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego, o tyle sam zapis § 7 ust. 1 Załączników nr od 1 do 8 zaskarżonej uchwały, był sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zawoja wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że w analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z 10 czerwca 2021 r., IV SA/Po 116/21, uznał, że stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania Zebraniu Wiejskiemu kompetencji elekcyjnych, jawiło się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące. Organ podał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Jak stanowiły natomiast zaskarżone statuty sołectw, w Zebraniu Wiejskim uczestniczyli mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, a wybory sołtysa były powszechne, równe, bezpośrednie i tajne (§ 12 i § 14 Statutów). W związku z powyższym, w ocenie organu, przepisy statutów jedynie dookreślały okoliczności, w jakich dokonywać miano wyborów, a nie stanowiły o nadaniu zebraniu wiejskiemu uprawnień elekcyjnych. W tym zakresie, zdaniem organu, omawiane przepisy były regulacją o charakterze technicznym, określającą, że czynności elekcyjne będą podejmowane na zebraniu mieszkańców, które odbędzie się w jednym czasie we wskazanym konkretnie miejscu. Zdaniem organu, taka konstrukcja przepisów statutów nie odbierała żadnemu uprawnionemu mieszkańcowi prawa dokonywania wyboru sołtysa, ani nie poszerzała kręgu osób uprawnionych do wybierania, a jedynie doprecyzowała sposób przeprowadzenia wyborów. Nadto organ wskazał, że zebranie wiejskie to w istocie zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na terenie sołectwa. Tym samym, to właśnie podczas zebrania wiejskiego, ci spośród mieszkańców, którzy wykazali się zainteresowaniem udziałem w wyborze art. sołtysa dokonują tych czynności. Zdaniem organu, kwestia, czy wyboru sołtysa dokona zebranie wiejskie, czy ogół uprawnionych mieszkańców jest tylko i wyłącznie kwestią nomenklatury, a nie zmiany ustawowych uprawnienia organów jednostki pomocniczej. Organ na poparcie podnoszonych argumentów wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 maja 2021 r., III SA/Gl 113/21. Organ dodał też, że ma świadomość aktualnie kształtującej się linii orzecznictwa sądów administracyjnych, która uznaje za sprzeczne z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym regulacje zawarte w statutach sołectw stanowiące, że wybór sołtysa dokonywany jest na zebraniu wiejskim, stąd podjęła działania zmierzające do zmiany obowiązujących statutów ww. zakresie i stosowna uchwała wprowadzająca nowe Statuty Sołectw w Gminie Zawoja zostanie podjęta na sesji rady gminy, która odbędzie się po okresie wakacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Przedmiotem skargi było uchwalenie w zaskarżonym § 7 ust. 1 poszczególnych statutów, że zebranie wiejskie wybierało i odwoływało sołtysa oraz radę sołecką. Innymi słowy zdaniem Prokuratora – naruszono art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym czyniąc z zebrania wiejskiego organ elekcyjny. Zgodnie natomiast z wyżej przywołanym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Niewątpliwie brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Go 137/19; wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19 wyrok WSA w Krakowie z 19 listopada 2020 r., III SA/Kr 192/20; wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2021 r., II SA/Ke 406/21; wyrok WSA w Poznaniu z 9 września 2021 r., II SA/Po 499/21). Organ powoływał się na wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 116/21, niemniej jednak i w tym przypadku sąd administracyjny doszedł do wniosku, że zasadniczo nie była zgodna z prawem regulacja o przekazaniu "zebraniu wiejskiemu" kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W powołanym wyroku – sąd dążąc do zgodności z prawem zaskarżonych uchwał (w kontekście dodatkowych błędów popełnionych przez radę Miejską w Dobrej) zdecydował się tylko na stwierdzenie nieważności samego określenia "wiejskie". Nie jest więc tak, jak ujął to organ w odpowiedzi na skargę cytując pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrwany z kontekstu szerszych rozważań ("W ocenie Sądu w niniejszym składzie, stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania Zebraniu Wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych"). Co do powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach III SA/Gl 113/21 to i w tym przypadku nieco innym był przedmiot sporu. W istocie przedmiotem skargi był zapis uchwały rady Gminy Lyski, że : "Zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania uchwał oraz przeprowadzania wyborów w obecności co najmniej 20 mieszkańców, uprawnionych do głosowania". W ocenie skarżącego Wojewody, takim postanowieniem uchwały Rada przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do przeprowadzania wyborów. Można było bowiem domniemywać, że chodzi o dokonanie wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przytoczone w odpowiedzi na skargę ("Wbrew zarzutom organu nadzoru regulacja statutu w § 16 ust. 1 nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. Organ nadzoru zrównał czynne prawo wyborcze czyli prawo wybierania z biernym prawem wyborczym czyli prawem wybieralności, a zatem prawem do kandydowania. Kwestionowany § 16 ust. 1 nie ogranicza prawa do głosowania żadnemu ze stałych mieszkańców sołectwa jak również nie ogranicza liczby kandydatów spośród których są wybierani sołtys oraz członkowie rady sołeckiej. Zgodnie bowiem z § 11 statutu, prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa") dotyczyły więc raczej zakwestionowanego zapisu wymogu quorum. Mając to na uwadze Sąd uznał, że § 7 ust. 1 wszystkich statutów sołectw stanowiących załączniki nr 1 do nr 8 do zaskarżonej uchwały, we wskazanym zakresie został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Z tych to powodów Sąd uznał, że zasadnym będzie stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 załączników do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.