I OSK 2312/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2895/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2895/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – po rozpoznaniu skargi Gminy [...] uchylił pkt 1 decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr [...], mocą której organ ten: uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu- [...] – w części dotyczącej odmowy zmiany danych podmiotowych odnoszących się do działki nr [...] i w tym zakresie orzekł: o wykreśleniu Urzędu Gminy [...] jako władającego w/w działką i o wpisaniu w to miejsce K. S. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dowolną jego ocenę, w tym pominięcie jednoznacznych wyników oględzin nieruchomości wskazujących na władanie działką nr [...] położoną w [...] przez skarżącego (gospodarowanie nieruchomością jak właściciel na cele rolnicze jednolicie z gruntami przyległymi, w ramach zwartego i niepodzielonego gospodarstwa rolnego skarżącego) i w konsekwencji uznanie, że dokonanie przez organ zmian w ewidencji gruntów, przy utrudnieniu ustalenia w terenie przebiegu działki nr [...] w czasie czynności wizji w terenie, jest przedwczesne i co najmniej nieodniesienie się przez organ do tej okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. i tym samym błędne uznanie, że decyzja nr [...] z dnia 14 sierpnia 2018 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, co stanowiło podstawę do jej uchylenia w pkt 1. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie a ponadto wnosił również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] w [...] wraz z oznaczeniem aktualnego użytku “RV" - grunty orne" według stanu na dzień 30 maja 2019 r. albowiem przeprowadzenie dowodu z ww dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia niniejszego postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Natomiast w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r. Gmina [...] wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. W kolejnym natomiast piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2022 r. skarżący wnosił o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego, to jest z kopii pisma R. W.– właściciela działki nr [...] (przyległej do działki nr [...]) z dnia [...] sierpnia 2015 r. skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy [...] na okoliczność (cyt.) "przyznania przez posiadacza dz. nr [...] że dz. nr [...] jest działką budowlaną (nie jest wykorzystywana na cele rolne) oraz, że posiadaczem samoistnym dz. nr [...] jest p. K. S. (skarżący kasacyjnie), który zagrodził wjazd na dz. nr [...] i << wykorzystuje jej teren do celów rolnych.". W piśmie z dnia 9 listopada 2022 r. Gmina [...] wnosiła o oddalenie wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego, tak określone zarzuty nie były usprawiedliwione a ponadto nie zostały one również w pełni prawidłowo sformułowane. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest pismem procesowym wysoce sformalizowanym a zatem winna ona spełniać wszystkie wymagania przewidziane przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem natomiast "podstawy prawnej" należy rozumieć oznaczenie konkretnego przepisu, który jest przedmiotem zarzutu. Wymóg ten wiąże się więc z podaniem właściwej jednostki redakcyjnej zawierającej objęte zarzutem kasacyjnym unormowanie prawne. W przedmiotowej zaś skardze kasacyjnej, jej autor, przedmiotem zarzutu uczynił m. in. art. 77 k.p.a. Artykuł ten jednak dzieli się na cztery paragrafy a zatem, należało w tym wypadku wskazać który dokładnie przepis jest przedmiotem zaskarżenia. Sąd Kasacyjny nie jest bowiem władny doprecyzowywać skargę kasacyjną i nie może także domyślać się intencji skarżącego. Stąd zarzut oparty na (cyt.) : "art. 77 k.p.a." nie mógł być w tym przypadku w ogóle oceniany. Analizowana sprawa dotyczyła wniosku K. S. z dnia 9 stycznia 2017 r. (sprecyzowanego w dniu 14 grudnia 2017 r.) o sprostowanie wpisów w ewidencji gruntów i budynków dla m. in. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] poprzez usunięcie wpisu użytkownika - Gminy [...], a w jego miejsce dokonanie wpisu (jako posiadacza samoistnego) K. S. oraz zmianę użytku gruntowego z "dr" na odpowiedni użytek przylegający. W wyniku rozpoznania tego wniosku Starosta [...], decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r. nr [...], odmówił wprowadzenia żądanych zmian, ale – rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę - Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r., uchylił decyzję Starosty [...] w części dotyczącej odmowy zmiany danych podmiotowych i w tym zakresie orzekł o wykreśleniu Urzędu Gminy [...] jako władającego działką nr [...] i o wpisaniu w to miejsce K. S. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania (pkt 1 decyzji), w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda wskazał, że według danych z ewidencji gruntów i budynków, właściciel działki nr [...] z obrębu [...] nie został ustalony, natomiast wpis Urzędu Gminy [...] jako władającego, w świetle akt sprawy, okazał się nieuzasadniony. Urząd Gminy [...] nie zarządzał bowiem wykazaną w operacie na tej działce drogą. Nie wykonywał i nie wykonuje na niej żadnych prac porządkowych ani modernizacyjnych. Z protokołu zaś z oględzin spornego gruntu, dokonanych z udziałem przedstawicieli Gminy oraz ze zdjęć wynikało, że grunt, oznaczony w ewidencji jako działka nr [...], nie pełni funkcji drogi powszechnego korzystania. Zdaniem organu wojewódzkiego, mapa ewidencyjna, obrazująca rozmieszczenie działek stanowiących własność K. S. oraz wyniki oględzin, jak też wyjaśnienia Burmistrza Gminy [...] wskazywały więc, że aktualnym użytkownikiem działki nr [...] był wnioskodawca. Teren działki był użytkowany rolniczo przez K. S. i znajdował się na niej hydrant (wg dołączonej opinii technicznej zamontowany przez wnioskodawcę). Jednocześnie jednak, jak nadmienił organ wojewódzki, według protokołu z wizji trudno było ustalić przebieg działki nr [...]. Z tego powodu, rozpoznając skargę Gminy [...] na pkt 1 decyzji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja ta w części zaskarżonej naruszała prawo. Skoro bowiem - jak aakcentował Sąd Wojewódzki - wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, to organy orzekające w rozpoznanej sprawie, w zakresie wpisania podmiotu władającego działką ewidencyjną nr [...], mogły dokonać wpisu jedynie w razie bezspornego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia, że K. S. był rzeczywiście posiadaczem tej działki. W sytuacji jednak, w której brak było możliwości ustalenia przebiegu działki nr [...], sformułowanie jednoznacznej oceny co do użytkowania całości działki nr [...] przez K. S., było co najmniej przedwczesne i wymagało przynajmniej odniesienia się do tej okoliczności. Brak zatem takiego odniesienia się do omawianej kwestii – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - dowodził istotnego naruszenia przepisów proceduralnych. Z tym stanowiskiem nie zgodził się K. S., który w skardze kasacyjnej podnosił, że włada na zasadzie samoistnego posiadania działką nr [...]. Wskazywał, że użytkuje ją rolniczo wraz z gruntami przyległymi. Na jej części jest urządzony betonowy parking dla samochodów z pierwszej połowy lat 80-tych, jest na niej też hydrant, płot i drzewo. Zdaniem skarżącego, Gmina [...] nigdy nie interesowała się działką nr [...] a podjęła próbę uzyskania decyzji w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dopiero w związku ze złożeniem przez stronę wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości obejmującej w/w działkę. Podkreślał też, że teren działki nr [...] został – z jego inicjatywy - objęty postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości otoczenia zespołu dworsko-parkowego w [...] (wpisanego do rejestru zabytków) jako współtworzący spójny obszar z pozostałymi nieruchomościami gruntowymi, objętymi ww postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Zespół dworsko-parkowy pozostawał zaś w całości we władaniu skarżącego. W rezultacie zatem K. S. akcentował, że nie istnieje spór co do władania działką nr [...], albowiem spór taki istniałby, gdyby więcej niż jedna osoba zgłaszała argumenty, wnioski i dowody w niniejszej sprawie na okoliczność władania przedmiotową nieruchomością - w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast (cyt.): "Wyartykułowane podczas czynności oględzin gruntu przez przedstawicieli Gminy [...] wątpliwości dotyczące przebiegu działki nr [...] dotyczą innego odcinka aniżeli w styku jej granicy z działką nr [...], nie należącą do Skarżącego. Dotyczą one tego odcinka działki nr [...], który graniczy z należącą do Skarżącego działką nr [...], na której posadowione jest ogrodzenie, a w związku z tym wątpliwości te jako takie nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że reformatoryjna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr [...], mocą której organ ten orzekł o wpisaniu K. S. jako władającego - na zasadach samoistnego posiadania - działką nr [...] z obrębu – [...] w miejsce dotychczasowego wpisu Urzędu Gminy [...], została wydana na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) w zw. z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Zgodnie zaś z w/w przepisem ustawowym, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jednocześnie w art. 20 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy stwierdzono, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, to jest: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe unormowania zatem wskazują, że aby można było wypowiedzieć się, iż dana osoba włada danym gruntem jak posiadacz samoistny to dany grunt musi być skonkretyzowany a zatem muszą być znane jego granice. Nie kwestionując zatem faktów, na które powołuje się w skardze kasacyjnej skarżący (poczynienie nakładów na działkę nr [...] i korzystanie z terenów, które wchodzą w jej skład), należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że decyzja organu wojewódzkiego była w tym przypadku co najmniej przedwczesna. Skoro bowiem podczas oględzin spornej działki nie można było ustalić w pełni przebiegu jej granic,, to sformułowanie jednoznacznej oceny co do użytkowania całej działki nr [...] przez K. S., nie miało oparcia w materiale dowodowym. Dodać też trzeba, że jak wynika z decyzji Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2018 r., wątpliwości organu I instancji odnosiły się tylko (jak twierdzi skarżący) do tej części działki, której granice pozostają w styku z działką skarżącego (działką nr [...]), ale także z działką należącą do osoby trzeciej (działką nr [...]). W uzasadnieniu decyzji tej czytamy bowiem (cyt.): "...w trakcie oględzin terenu nie zaobserwowano, aby działka była wykorzystywana jako droga, jednakże brak było możliwości ustalenia dokładnego położenia działki, na skutek jej zespolenia z gruntami przyległymi. Należy mieć na względzie, iż z działką nr [...] graniczą grunty należące do wnioskodawcy, za wyjątkiem działki nr [...]. Ze względu na jednolity sposób zagospodarowania tych nieruchomości, brak ogrodzenia oraz innych wyraźnych elementów wskazujących na przebieg granicy działki nr [...], nie ma możliwości ustalenia, przez kogo jest ona użytkowana na wysokości działki nr [...] (nie należącej do wnioskodawcy)...." W związku z tym w takiej sytuacji, jeśli organ wojewódzki nie podzielał stanowiska organu I instancji to pogląd swój winien w tym zakresie dokładnie uzasadnić, czego jednak nie uczynił. Z tej przyczyny więc należało uznać, że prawidłowo zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż uchybienie przepisom procedury administracyjnej rzez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek dowodowy, zawarty w skardze kasacyjnej a dotyczący dopuszczenia dowodu z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] w [...] jako, że dotyczył stanu na dzień 30 maja 2019 r. (a więc okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji) niczego – na tym etapie sprawy - nie dowodził. Uznając go zatem za zbędny Naczelny Sąd Administracyjny powyższy wniosek oddalił. Oddaleniu podlegał także kolejny wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie z dnia 2 listopada 2022 r. Wyjaśnić bowiem należy, że powoływanie się na wypowiedzi osoby prywatnej, zawarte w jej piśmie skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy [...] w sytuacji, gdy osoba taka (jak wynika z treści tego pisma ) pozostaje w konflikcie ze skarżącym, wymagałoby skonfrontowania treści tych wypowiedzi z ich autorem. Powyższe uzasadnia zwłaszcza fakt, iż istotna część tych wypowiedzi została przez skarżącego kasacyjnie jedynie "wyinterpretowana". Dowód natomiast z zeznań świadków nie jest dopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poza tym, okoliczność jaki charakter miała działka nr [...] pozostawało bez wpływu na motywy wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.