II OSK 1128/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 193/07 w sprawie ze skargi R.G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. oddalił skargę R.G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu wymierzył R.G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku położonego w Porębie przy ulicy Wolności 98, w kwocie 110.000 zł. Na skutek zażalenia R.G. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach uznając wniosek o wyłączenie dotychczasowego organu za uzasadniony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nałożył na R.G. karę w wysokości 50.000 zł za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku produkcyjno-handlowego (szwalni). W zażaleniu na to postanowienie R.G. podniósł zarzut niekonstytucyjności art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z występowaniem kolizji z normą art. 93 ust. 7 tejże ustawy. Ponadto stwierdził, że różnicowanie kar co do zasad ich orzekania i trybów oraz wysokości dyskwalifikuje z mocy prawa instytucję zastosowaną w zaskarżonym postanowieniu. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przystąpił do robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999 r. wydanej przez Burmistrza Miasta Poręba. W decyzji tej nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wskazano natomiast na obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy na 14 dni przed zamiarem przystąpienia do użytkowania. Z okazanego dziennika budowy wynika, że 10 sierpnia 2004 r. kierownik budowy stwierdził zakończenie robót budowlanych (hali produkcyjnej) i poinformował inwestora o obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy. Państwowy Inspektor Sanitarny w Zawierciu w dniu 16 maja 2005 r. stwierdził fakt rozpoczęcia działalności gospodarczej i użytkowania budynku hali produkcyjnej, co znalazło potwierdzenie w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach 10 sierpnia i 22 sierpnia 2006 r. Chociaż inwestor zgłosił do celów podatkowych w Urzędzie Miasta Poręby użytkowanie od dnia 1 stycznia 2005 r. około 240 m2 powierzchni budynku, to jednak słusznie organ pierwszej instancji uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku bez stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Właściwie również organ pierwszej instancji ustalił wysokość kary przyjmując za podstawę, że użytkowany jest budynek produkcyjny i magazynowy. Organ wskazał także, że zarzut niekonstytucyjności przepisów prawa budowlanego nie mógł zostać uwzględniony przez organ administracji, tym niemniej organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane został uchylony z dniem 26 września 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.G. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych postanowień organów nadzoru budowlanego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący w całości ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu tak co do wiarygodności dokonanych oględzin, jak i konstytucyjności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że jakąkolwiek karę wymierzać może jedynie konstytucyjny organ sądowy. Nie ma znaczenia, że przepis art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane został przez ustawodawcę uchylony, a zaskarżone postanowienia zostały wydane już po nowelizacji prawa budowlanego, gdyż w dacie prowadzenia postępowania panował dualizm prawny i pierwsze postanowienia organów nadzoru budowlanego wydane zostały w oparciu o poprzedni reżim prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w chwili wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania administracyjnego (14 czerwca 2005 r.) w obrocie prawnym funkcjonowały dwie regulacje prawne normujące zagadnienie odpowiedzialności za użytkowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Pierwsza z nich zawarta została w rozdziale 9 - Przepisy karne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Drugą z kolei regulację zawierał przepis art. 57 ust. 7 ustawy, dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), który wszedł w życie z dniem 31 maja 2004 r. Pierwszy z wymienionych przepisów (art. 93 pkt 7 ustawy) uchylony został z dniem 26 września 2005 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Zdaniem Sądu I instancji okoliczność ta nie ma jednak żadnego znaczenia dla finalnego wyniku rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze, orzekanie w trybie art. 93 ustawy nie leżało w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jak już zauważono, przepis ten o charakterze karnym regulował odpowiedzialność za wykroczenie, a orzekanie w tym zakresie należy do sądów. Po drugie, w okresie obowiązywania obu przepisów w stosunku do skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie o wykroczenie, co wyraźnie przyznały strony na rozprawie, a prowadzono wyłącznie postępowanie administracyjne na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy. Tym samym nie doszło do wydania dwóch rozstrzygnięć z tytułu niezgodnego z przepisami użytkowania obiektu budowlanego przez dwa organy w oparciu o różne podstawy odpowiedzialności. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w okresie obowiązywania obu reżimów prawnych nie podjęto nawet ostatecznego postanowienia, na mocy którego wymierzono skarżącemu karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego pogląd skarżącego, że skoro organ nadzoru budowlanego nie zawiadomił właściwego organu o fakcie popełnienia wykroczenia, to w konsekwencji utracił kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 57 ust. 7 ustawy. Wprost przeciwnie, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było dalsze prowadzenie tego postępowania i załatwienie sprawy zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania. Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Sąd I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 10, poz. 69, publ. OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kara za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest jedną ze znanych prawu sankcji administracyjnych, nie zaś karnych. Nie można więc twierdzić, że inwestor karany jest w nieodpowiednim trybie i przez nieodpowiedni organ. Organ nadzoru budowlanego wymierzając karę administracyjną nie wkracza więc w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.G. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, który wystąpił "o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W zarzucie kasacyjnym stwierdził, że jego zdaniem Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że organ administracji mógł w przedmiotowym stanie faktycznym zastosować niekonstytucyjny ówcześnie przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skarga kasacyjna zarzuciła także niedopuszczalność stwierdzenia w wyroku Sądu I instancji, że niekonstytucyjność przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie ma żadnego znaczenia dla finalnego wyniku rozpoznawanej sprawy. Wynika to z tego zdaniem strony skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie orzekł, że właściwe organy nadzoru budowlanego mogły "swobodnie i dowolnie w okresie od 01.01 do 26.09.05 r. stosować bądź sankcje z art. 57 ust. 7, bądź stosować art. 93 pkt 7". Należy podkreślić, że przedmiotowe postępowanie sądowe zostało z urzędu po jego zawieszeniu podjęte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt 1558/07, wydanym na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z powodu ustąpienia przesłanki do jego zawieszenia w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu uznania przez Sąd I instancji, że właściwy organ administracji mógł w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zastosować "niekonstytucyjny ówcześnie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego". Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, wobec skarżącego nie zostało nawet wszczęte przez właściwy sąd postępowanie w sprawie o wykroczenie w zakresie przedmiotowym tej sprawy w świetle dyspozycji art. 93 pkt 7 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w okresie obowiązywania tego przepisu, tj. od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 25 września 2005 r., który został z dniem 26 września 2005 r. uchylony, tj. wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Po drugie, przedmiotowe postępowanie objęte kontrolą Sądu I instancji zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji stosownego postanowienia jak i przez organ II instancji ostatecznego postanowienia już w stanie prawnym, w którym ich materialnoprawną podstawę stanowi tylko art. 57 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59f ust. 1 tejże ustawy. Wynika to z tego, że art. 57 ust. 7 wszedł w życie z dniem 31 maja 2004 r., na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W świetle tego przepisu w sytuacji stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto w odniesieniu do tej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Po trzecie, w przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym chybiony jest także zarzut strony skarżącej, że niezastosowanie wobec skarżącego dyspozycji art. 93 pkt 7 cyt. ustawy Prawo budowlane - w okresie obowiązywania tego przepisu - wyklucza zastosowanie przez właściwe organy jako materialnoprawnej podstawy art. 57 ust. 7 tejże ustawy obowiązującego w dacie wydania przez organ I jak i II instancji stosownego postanowienia w tym zakresie. Po czwarte, wbrew zarzutowi kasacyjnemu dotyczącego niekonstytucyjności art. 57 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 10, poz. 69, publ. OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kara za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest rodzajem sankcji administracyjnej, nie zaś karnej. Dlatego też organ nadzoru budowlanego wymierzający powyższą karę nie wkracza w kompetencje sądu powszechnego - właściwego w sprawach karnych. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt P 64/07) orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też chybiony jest także zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane z powodu jego niekonstytucyjności. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.