II OSK 744/20

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2086/18 ze skargi A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2086/18, w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zobowiązanie do powrotu obywatela [...] A. B. (dalej: skarżący lub cudzoziemiec), wobec obawy, że może on prowadzić działalność terrorystyczną. Wniosek ma charakter niejawny w rozumieniu ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Minister Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2018 r. zobowiązał skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia oraz orzekł zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat. Decyzja została wydana na podstawie art. 329a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017, poz. 2206, ze zm.) oraz podlegała natychmiastowemu i przymusowemu wykonaniu. Po rozpatrzeniu wniosku o cudzoziemca o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w szczególności informacji o charakterze niejawnym, uznał zasadność wniosku z [...] kwietnia 2018 r., wskazując że zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż pobyt skarżącego na terytorium Polski stanowi realne i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 329a ustawy o cudzoziemcach). Brak jest zatem podstaw do zmiany decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że nie został skazany za przestępstwo terroryzmu oraz nie postawiono mu zarzutów z tym związanych, Minister wyjaśnił, iż do zobowiązania cudzoziemca do powrotu wystarczająca jest jedynie obawa, że może on prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, bez konieczności stawiania zarzutów karnych. Organ uznał, że poziom zagrożenia stwarzanego przez jego pobyt z uwagi na działalność terrorystyczną jest na tyle wysoki, że uzasadnia ingerencję państwa polskiego w prawo do życia rodzinnego. Podkreślił, że prawo to nie jest wartością bezwzględnie chronioną, ingerencja w nie jest możliwa w demokratycznym społeczeństwie dla obrony jego bezpieczeństwa. Wobec kategorycznej dyspozycji art. 329a ustawy o cudzoziemcach organ nie ma żadnej swobody i zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Wiążącymi okolicznościami było wykazanie rzeczywistego stanu zagrożenia bezpieczeństwa kraju wskutek działalności cudzoziemca na terenie Polski. W ocenie organu brak jest podstawy prawnej do badania i orzekania w sprawie obaw cudzoziemca przed powrotem do kraju pochodzenia. Uwzględniając stopień zagrożenia stwarzanego przez pobyt skarżącego w Polsce Minister ocenił, że wydanie decyzji było konieczne w demokratycznym społeczeństwie dla ochrony jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony wolności i praw innych osób. Odbyło się ono z zachowaniem należytej proporcji zwłaszcza, że podjęte wobec skarżącego środki nie mają charakteru bezterminowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy prawnej do badania i orzekania w sprawie obaw cudzoziemca przed powrotem do kraju pochodzenia. Wskazał, że na etapie postępowania administracyjnego, skarżący powoływał się m. in. na okoliczność, iż powrót do kraju pochodzenia będzie stanowił zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego. Z akt sprawy wynika, że Minister w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. nie odniósł się do tej kwestii, a w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2018 r. błędnie uznał, iż brak jest podstawy prawnej do badania i orzekania w sprawie obaw cudzoziemca przed powrotem do kraju pochodzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w związku z tym oraz w związku z treścią art. 356 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach skarga w części zawierającej zarzuty naruszenia art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm. - dalej: EKPC) oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim dotyczy niewyjaśnienia okoliczności związanych z aktualną sytuacją w kraju pochodzenia i zagrożenia dla skarżącego w razie powrotu do ojczyzny jest zasadna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 329a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie tryb zobowiązania do powrotu nie jest trybem szczególnym oraz błędne przyjęcie, iż do tego trybu znajdują zastosowania ogólne przepisy dotyczące zobowiązania cudzoziemców do powrotu. Tryb z art. 329a ustawy o cudzoziemcach jest odrębny od tzw. trybu podstawowego, uregulowanego w art. 302 i nast. ustawy o cudzoziemcach, a zatem nie było wymagane rozstrzyganie w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych i zgody na pobyt tolerowany; - prawa materialnego, tj. art. 356 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 348 pkt 1 lit. a-d i art. 351 pkt 1 lit. a-d ustawy o cudzoziemcach poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zachodziły przesłanki do obligatoryjnej oceny w zakresie podstaw do udzielenia skarżącemu zgody na pobyt humanitarny lub zgody na pobyt tolerowany, podczas gdy zastosowanie trybu zobowiązania do powrotu z art. 329a ustawy o cudzoziemcach nie implikuje konieczności przeprowadzenia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dodatkowo z ostrożności organ wskazał, że nawet w przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż organ zobowiązany był do oceny w zakresie art. 356 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, to w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 348 pkt 1 lit. a-d ani przepisu art. 351 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach i udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Zdaniem Ministra, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 356 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 351 pkt 1 lit. a-d ustawy o cudzoziemcach w sytuacji, gdy w prowadzonej sprawie nie zostało stwierdzone przez organ (a w szczególności nawet uprawdopodobnione przez skarżącego) zaistnienie sytuacji z art. 351 pkt 1 lit. a-d ustawy o cudzoziemcach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił ponadto: a) -naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 EKPC, poprzez błędną wykładnię pomijającą, że ryzyko poddania traktowaniu sprzecznemu z art. 3 EKPC musi mieć charakter realny (w tym, pomijając, że deportacja lub ekstradycja do innego państwa - członka Konwencji nie może, w zasadzie, rodzić ryzyka poddania traktowaniu sprzecznemu z art. 3, bo wszyscy członkowie Konwencji mają jednakowy obowiązek jej przestrzegania); i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 EKPC, polegające na przyjęciu, że organ naruszył ten przepis, w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie nie zostało stwierdzone przez organ (a w szczególności nawet uprawdopodobnione przez skarżącego) realne ryzyko poddania w kraju przyjmującym torturom lub traktowaniu albo karaniu o nieludzkim albo poniżającym charakterze. b) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 356 ust. 1 pkt 2 i art. 353 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 3 EKPC, polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z aktualną sytuacją w kraju pochodzenia i zagrożeniem dla skarżącego w razie powrotu do ojczyzny i w konsekwencji uwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji na tej podstawie skargi skarżącego, w sytuacji, gdy: - nie było podstawy do badania tych okoliczności, - deportacja lub ekstradycja do innego państwa-członka Konwencji nie może co do zasady rodzić ryzyka poddania traktowaniu sprzecznemu z art. 3 EKPC, bo wszyscy członkowie Konwencji mają jednakowy obowiązek jej przestrzegania; - ryzyko poddania traktowaniu sprzecznemu z art. 3 EKPC musi mieć charakter realny, a w rozpoznawanej sprawie nie zostało stwierdzone przez organ (a w szczególności nawet uprawdopodobnione przez skarżącego) realne ryzyko poddania w kraju przyjmującym torturom lub traktowaniu albo karaniu o nieludzkim albo poniżającym charakterze; - skarżący sam opuszczał teren Polski, w tym podróżował w [...] r. do [...] co wskazuje, że nie istniały realne obawy w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 3 EKPC lub art. 348 pkt 1 lit. a-d lub art. 351 pkt 1 lit. a-d ustawy o cudzoziemcach. Mając powyższe na uwadze Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi pierwszej instancji. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana w tym zakresie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 2. W podstawach kasacyjnych zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Minister w decyzji o zobowiązaniu do powrotu wydawanej na podstawie art. 329a ustawy o cudzoziemcach jest zobowiązany do oceny w zakresie podstaw do udzielenia skarżącemu zgody na pobyt humanitarny lub zgody na pobyt tolerowany. Zauważyć należy, że art. 329a ustawy o cudzoziemcach przewiduje szczególny tryb postępowania, w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w odróżnieniu od zwykłego trybu z art. 302 ustawy o cudzoziemcach. Decyzja o zobowiązaniu do powrotu w tym trybie wydawana jest przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, na wniosek Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego. W art. 329a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przewidziano dwie odrębne i niezależne podstawy wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Pierwsza z nich to istnienie obawy, że cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską. Druga przyczyna wydania decyzji zobowiązującej do powrotu to stwierdzenie, że cudzoziemiec jest podejrzewany o popełnienie jednego z tych przestępstw (tj. prowadzenia działalności terrorystycznej lub szpiegowskiej). Przepis art. 329a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi lex specialis wobec takich ogólnych podstaw wydania decyzji zobowiązującej do powrotu jak m. in. względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej (art. 302 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach). Powołany przepis ma być skutecznym i szybkim środkiem administracyjnym zapobiegającym zagrożeniom bezpieczeństwa publicznego w postaci szpiegostwa lub działalności terrorystycznej. Ma on zastosowanie do wszystkich przypadków, gdy istnienie obawa, że cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, albo podejrzewany jest o jedno z tych przestępstw. Decyzja wydana na podstawie art. 329a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter związany i nie została pozostawiona uznaniu organu orzekającego w sprawie. Podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. 3. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie podzielił poglądu organu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy prawnej do badania i orzekania w sprawie obaw cudzoziemca przed powrotem do kraju pochodzenia. Ustawodawca nie wyłączył obowiązku zbadania podstaw do udzielenia skarżącemu zgody na pobyt humanitarny lub zgody na pobyt tolerowany w sprawie o wydanie decyzji o zobowiązanie do powrotu na podstawie art. 329a ustawy o cudzoziemcach. Przepis art. 329 a ustawy o cudzoziemcach jest integralnie powiązany z całą instytucją zobowiązania do powrotu. W przypadku wydawania decyzji na podstawie tego przepisu obowiązują takie same zasady, jak w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 302 ustawy o cudzoziemcach. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art.329a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 4. W sprawie dotyczącej zobowiązania cudzoziemca do powrotu możliwe jest udzielenia skarżącemu zgody na pobyt humanitarny lub zgody na pobyt tolerowany. Możliwość udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych jest wyłączona, jeżeli istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach). Nie jest natomiast wyłączona możliwość udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Stosownie do art. 352 ustawy o cudzoziemcach udzielenia zgody na pobyt tolerowany odmawia się cudzoziemcowi w przypadkach, o których mowa w art. 351 pkt 2 lub 3, jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z przepisów tych wynika, że przesłanka zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego nie wyłącza możliwości udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany w sytuacjach określonych w art. 351 pkt 1 lit. a-d ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 351 pkt 1 lit. a-d ustawy o cudzoziemcach zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udziela się cudzoziemcowi, jeżeli zobowiązanie go do powrotu: 1) może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.: a) zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub b) mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, lub c) mógłby on być zmuszony do pracy, lub d) mógłby być pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej - w przypadku gdy zachodzą okoliczności do odmowy udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, o których mowa w art. 349. 5. Stosownie do art. 356 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w przypadku, gdy okoliczność, o której mowa w art. 348 lub art. 351 ustawy, wyjdzie na jaw w postępowaniu w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w decyzji kończącej to postępowanie rozstrzyga się w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a w razie jej nieudzielenia w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Ustawodawca w przepisie tym użył sformułowania "w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu", a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a w razie jej nieudzielenia w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt tolerowany musi być zawarte w każdej decyzji o zobowiązaniu do powrotu bez względu na tryb, w jakim wydawana jest ta decyzja. W świetle powyższego za niezasadnie należy uznać zarzuty naruszenia art. 356 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 348 pkt 1 lit. a-d i art. 351 pkt 1 lit. a-d ustawy o cudzoziemcach poprzez niewłaściwe zastosowanie. 6. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 356 ust. 1 pkt 2 i art. 353 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 3 EKPC, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z aktualną sytuacją w kraju pochodzenia i zagrożeniem dla skarżącego w razie powrotu do ojczyzny. Odnosząc się do argumentów, z których wynika, że powrót skarżącego do kraju pochodzenia nie może co do zasady rodzić ryzyka poddania traktowaniu sprzecznemu z art. 3 EKPC, należy stwierdzić, iż rozważania w tym przedmiocie powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie w pismach kierowanych do sądu. Odniesienie się do tej okoliczności na etapie skargi kasacyjnej nie jest wystarczające. Odpowiedź na skargę lub skarga kasacyjna nie może zastępować, czy też uzupełniać rozstrzygnięcia podjętego w sprawie oraz jego uzasadnienia. 7. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że brak oceny aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia i zagrożenia dla skarżącego w razie powrotu do ojczyzny uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji, w szczególności, iż cudzoziemiec na etapie postępowania administracyjnego wskazywał na takie zagrożenie. 8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.