I SAB/Wa 228/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K.S. i M.K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], ozn. hip. [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących K.S. i M.K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE K. S. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 listopada 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Prezydentowi m.st. Warszawy zarzucili naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. W skardze wnieśli o: 1) wyznaczenie Prezydentowi m.st. Warszawy miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o odszkodowanie; 2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 2000 zł na rzecz każdego z nich; 4) zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że wobec wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 2019 r. nr 37/SD/2019 o odmowie przyznania odszkodowania za budynek stojący na gruncie położonym w Warszawie przy dawnej ul. [...] wykonane zostało zobowiązanie nałożone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 435/13. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z 12 marca 2020 r. nr 689/2020 uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 2019 r. nr 37/SD/2019 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem nr 323/SD/2021 z 28 czerwca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie przyznania odszkodowania za nieruchomość wobec śmierci strony M. K.1 zmarłej 19 października 2020 r. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie. Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie z 20 lipca 2021r. nr 368/SD/2021 o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość. Na dzień wniesienia skargi Prezydent m.st. Warszawy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent m.st. Warszawy pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Do chwili obecnej, pomimo toczącego się ponownie postępowania od marca 2020 r. o przyznanie odszkodowania, jak i wystąpienia z ponagleniem na bezczynność, sprawa do dnia wniesienia skargi nie została zakończona. Prezydent m.st. Warszawy wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli chodzi o kwestię przyznania sumy pieniężnej skarżący podali, że jest to dodatkowy środek dyscyplinujący organ, który powinien być stosowany wyłącznie, gdy występuje obawa, iż w przypadku braku zastosowania tego środka organ dalej nie zakończy postępowania. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Skarżący wskazali, że suma pieniężna powinna być przyznawana, gdy stwierdza się, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie. Ich zdaniem - mając na uwadze brak obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę - należało uznać, że Prezydent m.st. Warszawy lekceważy kontrolę instancyjną, w tym, wskazane przez Wojewodę Mazowieckiego okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy i wobec tego kierując się świadomością braku realnych konsekwencji nie przestrzega ram maksymalnych terminów do ukończenia postępowania, jak i nie stara się kompletować materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi Wojewody Mazowieckiego. Skarżący uważają, że skoro suma pieniężna służy zrekompensowaniu uszczerbku strony, to należy wziąć pod uwagę dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczy wskazanych, zgodnie art. 138 § 2 kpa, okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda Mazowiecki uchylając decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 2019 r. wskazał jednoznacznie, że Prezydent m.st. Warszawy by móc ponownie rozstrzygnąć prowadzoną przed nim sprawę administracyjną musi uzupełnić materiał dowodowy dotychczas zebrany o dokumenty z których wynikać będzie data przejścia własności budynku na rzecz Skarbu Państwa oraz musi pozyskać dokumenty potwierdzające, iż budynek znajdujący się na gruncie położonym w Warszawie przy dawnej ul. [...] był domem jednorodzinnym. Skarżący zauważyli, że organ nie podjął dotychczas starań by zakończyć postępowanie mimo wskazania w toku instancyjnym na potrzebę dokompletowania materiału dowodowego. Druga kwestia powiązana jest z tym, iż w międzyczasie 19 października 2020 r. zmarła M. K.1 będąca pierwotną wnioskodawczynią wraz z K. S.. W miejsce wnioskodawczyni M. K.1 wstąpił jej syn M. K.. Dalsza przewlekłość i bezczynność ze strony Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu sprawy razi poczucie praworządności oraz prawa stron, które najpierw musiały czekać blisko 7 lat, by Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję, a następnie by okazało się, iż materiał dotychczas przez niego zebrany był niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Przy czym jedna z pierwotnych stron postępowania nie doczekała wydania ponownego rozstrzygnięcia przez Prezydenta m.st. Warszawy, które mogłoby zostać utrzymane w mocy w trybie kontroli administracyjnej. Bez zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących nie zostanie zrekompensowane bezprawne zachowanie Prezydenta m.st. Warszawy, które narusza nie tylko kwestie związane z zasadą szybkości postępowania, ale przede wszystkim prawa stron, zwłaszcza biorąc pod uwagę dwie ww. kwestie, a ponadto dalsza bezczynność wraz z przewlekłością postępowania mogą doprowadzić, iż druga z pierwotnych wnioskodawczyń, tj. K. S. ([...] lata) nie doczeka wydania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania pismem z 15 czerwca 2021 r. pełnomocnik stron złożył skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2013 r. Skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 lipca 2021 r. wraz ze wskazaniem na okoliczności postępowania i przyczyny zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1554/21 oddalił skargę. Przy piśmie Biura Administracji i Spraw Obywatelskich z 16 lipca 2021 r. dołączono do akt postępowania księgę meldunkową. Przy piśmie z 16 września 2021 r. Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście pozyskano dokumenty w odniesieniu do lokali nr 2, 3 i 5 w budynku przy ul. [...]. Postanowieniem nr 368/SD/2021 z 20 lipca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy podjął zawieszone postępowanie o ustalenie odszkodowania zawieszone postanowieniem nr 323/SD/2021 z 28 czerwca 2021 r. o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został zawiadomiony przy piśmie z 20 lipca 2021 r. Zawiadomieniem z 16 maja 2022 r. strona została poinformowana o zebranym materiale dowodowym i na podstawie art. 10 § 1 kpa pouczona o przysługującym prawie do czynnego udziału w postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 250/SD/2022 z 15 czerwca 2022 r. rozpoznał wniosek z 15 listopada 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy do dnia wydania decyzji z 15 czerwca 2022 r. nr 250/SD/2022 pozostawał w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej zwanej "ppsa". Trzeba wskazać, że niniejsza sprawa odszkodowawcza "odżyła" na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w 2020 r., po otrzymaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 12 marca 2020 r. nr 689/2020 wraz z aktami sprawy. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Sądu uznał, że niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Wedle tego przepisu stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie dominującym elementem niedziałania organu było znaczne przekroczenie ustawowego maksymalnego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej oraz występujące w tej sprawie kilkumiesięczne przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. W niniejszej sprawie nie ujawniły się, jako pierwszoplanowe, charakterystyczne cechy decydujące o przewlekłym prowadzeniu postępowania, tj. wykonywanie czynności pozornych, powtarzanie tych samych czynności, prowadzenie postępowania w szerszym zakresie lub w innym kierunku, niż determinuje to zakres żądania strony, czy podstawa materialna sprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika bowiem, że 17 marca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy otrzymał ostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 marca 2020 r. nr 689/2020 uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lutego 2019 r. nr 37/SD/2019 r. w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość warszawską przy ul. [...]. 12 listopada 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy otrzymał akta przedmiotowej sprawy odszkodowawczej bowiem decyzja kasacyjna Wojewody Mazowieckiego uprawomocniła się na skutek wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 949/20. Następnie organ I instancji pismami z 15 czerwca 2021 r. wystąpił o przedłożenie książki meldunkowej dotyczącej budynku przy ul. [...], dokumentacji archiwalnej dotyczącej najmu lokali w budynkach przy ul. [...]. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. nr 323/SD/2021 zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze, do czasu wykazania następstwa prawnego po M. K.1 zmarłej 19 października 2020 r. 6 lipca 2021 r. pracownik organu dokonał przeglądu akt sprawy dotyczącej ul. [...] w archiwum zakładowym mieszczącym się w PKiN – wykazu lokatorów. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 20 lipca 2021 r. nr 368/SD/2021 podjął z urzędu postępowanie odszkodowawcze z udziałem M. K. (spadkobiercy po M. K.1). 13 sierpnia 2021 r. organ I instancji zwrócił się o wskazaną w tym piśmie dokumentację z akt lokalowych. 4 marca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji pismem z 16 maja 2022 r. skierował do pełnomocnika skarżących zawiadomienie informujące o zebraniu w sprawie materiału dowodowego, prawie stron do zapoznania się z tym materiałem i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Po otrzymaniu 11 maja 2022 r. ponaglenia, 13 maja 2022 r. skargi na bezczynność i po dostarczeniu 1 czerwca 2022 r. opracowania geodezyjnego Prezydent m.st. Warszawy 15 czerwca 2022 r. nr 250/SD/2022 wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską przy ul. [...]. Oceniając natomiast stan bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy - licząc od daty otrzymania przez organ I instancji prawomocnej decyzji kasacyjnej wraz z aktami sprawy (12 listopada 2020 r.) do daty wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie odszkodowawcze (15 czerwca 2022 r.), z uwzględnieniem okresu wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy wywołanego zawieszeniem postępowania administracyjnego (art. 103 kpa) - Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym, jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy), został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Zdaniem Sądu przekroczenie przez organ I instancji maksymalnego terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym miało charakter rażąco nadmierny, skoro organ, po podjęciu tego postępowania, rozpatrywał niniejszy wniosek odszkodowawczy ponad 1 rok i 5 miesięcy. Poza tym Prezydent m.st. Warszawy był zupełnie bezczynny w podejmowaniu poszczególnych czynności w okresach pomiędzy 12 listopada 2020 r., a 15 czerwca 2021 r. oraz 13 sierpnia 2021 r., a 4 marca 2022 r. Z akt sprawy wynika także , że organ I instancji w ocenianym okresie nie wykonywał obowiązków z art. 36 kpa. Te okoliczności przemawiają za zakwalifikowaniem tak długo trwającej bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zwraca uwagę, że wydanie przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie odszkodowawcze skutkowało tym, że brak było podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Z tych też względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (decyzji administracyjnej). Jednocześnie - w ocenie Sądu - brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej i dlatego w tej części skargę Sąd oddalił. Trzeba wskazać, że orzeczenie przez Sąd w zakresie dodatkowej sankcji finansowej na podstawie art. 149 § 2 ppsa ma zmusić organ do podjęcia adekwatnego do okoliczności sprawy indywidualnego aktu administracyjnego, najczęściej do wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji w nieodległym czasie po wniesieniu skargi na bezczynność wydał decyzję, co do istoty sprawy (na czym zależało skarżącym) przez co niniejsza skarga osiągnęła swój zasadniczy cel. Sąd nie dopatrzył się ponadto, aby w ocenianym okresie działanie organu I instancji było nacechowane celową zwłoką, czy szczególną uporczywością w niepodejmowaniu czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia. Znany Sądowi z urzędu jest fakt prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy dużej liczby tego typu spraw i to, że są to sprawy należące do kategorii spraw skomplikowanych. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie było podstaw do nałożenia na Prezydenta m.st. Warszawy sankcji finansowej. Przy ocenie tego zagadnienia nie można było pominąć tego, że niniejszą sprawę odszkodowawczą przedłużyło złożenie dopiero 20 lipca 2021 r. organowi I instancji aktu poświadczenia dziedziczenia po M. K. zmarłej ponad 8 miesięcy wcześniej - 19 października 2020 r. o którym strony wiedziały już 26 kwietnia 2021 r., a także wystąpienie przez K. S. ze skargą z 15 czerwca 2021 r. na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 435/13 w sytuacji, gdy wyrok ten został wykonany poprzez wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy już 7 lutego 2019 r. decyzji nr 37/SD/2019, co potwierdził WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 14 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1554/21. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa (pkt 1 wyroku), art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 wyroku), art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 3 wyroku) oraz na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach procesu (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).