I OSK 1188/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1360/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2016 r. nr [...]; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. K. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. K. (dalej: skarżący), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1360/16, którym oddalono jego skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...] 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] z obrębu [...], na m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod ulicę X. W dniu [...] 2015 roku została zawarta umowa cesji wierzytelności pomiędzy: 1) spadkobiercami W. G. z d. Z. tj.: E. K. L. (córką J. i W.), K. T. G. (synem W. i B.), M. M. K. (córką W. i E.), K. N. (córką W. i E.), 2) spadkobiercami I. M. R. i S. R., tj. H. M., córką J. i I., W. J., córką J. i I., W. E. W., córką J. i I., K. K. R., córką J. i I., A. R., synem J. i I., a także: M. B. (córką A. i J.), D. Z. (synem A. i J.), W. Z. (synem A. i J.) - zwanymi dalej łącznie cedentem, a M. M. K. zwanym cesjonariuszem. Z treści § 2 ust. 1 powyższej umowy wynika, że cedent jest wierzycielem m.st. Warszawy na mocy decyzji z dnia 5 kwietnia 2011 r. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., skarżący wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", za przedmiotowy grunt wydzielony pod drogę. Skarżący oświadczył, że zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 2 w/w umowy, na przysługującą mu wierzytelność składają się jego prawa związane z ustaleniem odszkodowania za opisane w § 1 umowy działki, tj. zarówno prawo do uzgodnienia wysokości odszkodowania z m.st. Warszawa w drodze negocjacji jak i uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wypłatę odszkodowania. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 8 lipca 2015 r., zatytułowanym "zaproszenie do negocjacji odszkodowania", skierowanym do organu - Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B., wyznaczyła termin negocjacji na dzień [...] 2015 r. o godz. 12.00 przy ul. [...] w Warszawie. Delegatura pismem z dnia [...] 2015 r. poinformowała pełnomocnika skarżącego m.in. o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego celem przeprowadzenia uzgodnień, jak również poinformowała, że przed podjęciem cywilnoprawnych negocjacji muszą zostać dokonane odpowiednie czynności poprzedzające, mające na celu ich przygotowanie, takie jak zbadanie stanu prawnego nieruchomości, w tym z chwili podziału nieruchomości, regulacji stanu prawnego nieruchomości, przeprowadzenie stosownej analizy prawnej i ekonomicznej. Ponadto, poinformowano skarżącego, że miejscem negocjacji jest każdorazowo siedziba Urzędu m.st. Warszawy. Tym samym także proponowane przez pełnomocnika miejsce negocjacji nie może zostać uznane za dogodne do ich odbycia. Dopiero po przeprowadzeniu wszelkich niezbędnych czynności i odpowiednich uzupełnień zostanie [...] 2015 r., wskazała, że w jej ocenie rokowania w sprawie uzgodnienia odszkodowania nie zostały zakończone, na co wskazuje brak sporządzonego i podpisanego przez przedstawicieli wnioskodawcy i Miasta Stołecznego Warszawy protokołu z rokowań jak i prowadzona przez organ z pełnomocnikiem skarżącego korespondencja. Dalej organ podniósł, że bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Następnie postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2016 r., nr [...], odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty dochodzonego przez skarżącego odszkodowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta. Powołując się na treść przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazał, że przeprowadzenie rokowań przed rozpoznaniem wniosku odszkodowawczego jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że negocjacje w istocie miały miejsce. Dopiero po udokumentowanym wyczerpaniu trybu cywilnoprawnego z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. - w ocenie organu - otworzy się droga do wszczęcia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sprawie odszkodowania, przewidzianego w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie: - art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż negatywny wynik rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu, stanowiący przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości, musi być potwierdzony protokołem podpisanym przez organ oraz wywłaszczonego; - art. 7, 77 § 1, K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zakończono negocjacji i nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niezgodnie ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. i zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego. Powołał się na art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazując, że zawarta w nim regulacja prawna dotycząca przeprowadzenia rokowań jest obligatoryjna i należało ją uwzględnić przy merytorycznym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Przepis ten statuuje zasadę, że odszkodowanie ma być "uzgodnione" między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie takie rokowania, zdaniem Sądu I instancji, nie zostały przeprowadzone. W aktach administracyjnych znajdują się jedynie pisma pełnomocnika strony i organu, natomiast w aktach postępowania administracyjnego nie ma protokołu bądź innego dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu rokowań w sprawie odszkodowania, poza protokołem z dnia [...] 2015 r. sporządzonym przez skarżącego. Brak reakcji organu, na co wskazywał skarżący, w przedmiocie wynikającego wprost z przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. uprawnienia do zainicjowania przez byłego właściciela rokowań w sprawie wypłaty odszkodowania, daje stronie prawo skorzystania z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących skargę na bezczynność organu. W skardze kasacyjnej M. K.i, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzucił: - naruszenie art. 21 Konstytucji RP przez przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona, pomimo, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, a odszkodowanie pomimo przeprowadzenia negocjacji nie zostało wypłacone; - art. 98 ust. 3 u.g.n. na skutek przyjęcia, że negatywny wynik rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania musi być potwierdzony protokołem podpisanym przez organ oraz wywłaszczonego, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe uznanie, że negocjacje się nie odbyły a skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego tym przepisem. Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: - art. 61a K.p.a. przez przyjęcie, że zachodzą w sprawie przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na skutek nieprzeprowadzenia negocjacji; - art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nienależytego przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia i nieustosunkowania się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, dotyczący cywilnoprawnego charakteru czynności i oświadczeń negocjacyjnych oraz otwarcia drogi postępowania o ustalenie odszkodowania, gdy negocjacje nie przynoszą pomyślnego wyniku w odpowiednim czasie. Ponadto zwrócił uwagę na to, że osoba wywłaszczona musi mieć gwarancje uzyskania odpowiedniego odszkodowania w rozsądnym terminie. Skarżący podniósł, że zaprosił do podjęcia negocjacji Prezydenta m.st. Warszawy, a mimo to nie zostały one przez organ podjęte. Oddalenie skargi narusza tym samym art. 21 Konstytucji RP. Ponadto zwrócił uwagę na sprzeczność wynikającą z podniesionych przez Sąd I instancji wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przez organ kręgu stron postępowania oraz nie uwzględnienia tego jako podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naruszenie art. 61a K.p.a. przejawiło się w tym, że jest to przepis formalny, mający zastosowanie na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, natomiast skarżącemu nie odmówiono przymiotu strony, a przyczyną jego zastosowania była ocena materialnoprawnego elementu sytuacji procesowej obywatela. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe, gdyż nie zawiera analizy prawnej i nie odnosi się do zarzutów postawionych w skardze. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W związku z wniesioną skargą kasacyjną pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, ale skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Istota sporu i to zarówno w wymiarze materialnoprawnym jak i procesowym sprowadza się do wyjaśnienia, czy podejmowane przez strony czynności stanowiły rokowania, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. i czy stanowiły one wystarczającą przesłankę do wszczęcia postępowania o odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę, które ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do ust. 3 - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwojaki tryb ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, wydzielonej, w wyniku podziału, pod drogi publiczne: uzgodnienie między właścicielem a właściwym organem reprezentującym podmiot publiczny, na rzecz którego przeszła własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, albo ustalenie odszkodowania decyzją administracyjną, wydaną na wniosek byłego właściciela przez organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania. Tryby te następują po sobie w tym znaczeniu, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania drogą rokowań wówczas były właściciel ma prawo wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Drugi tryb – administracyjnoprawny – może być zatem wdrożony, jeżeli nie dojdzie do uzgodnień. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku, gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania, powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 963/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13 – zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Przypomnieć też trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawie nie jest konieczne objęcie – w drodze wykładni prokonstytucyjnej – bezczynności organu w dokonaniu uzgodnień z art. 98 ust. 3 u.g.n. kognicją sądu administracyjnego, gdyż prawo jednostki do procesu zostało zabezpieczone przez ustawodawcę w odmienny sposób. Mianowicie, jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas strona może wystąpić o ustalenie odszkodowania do starosty (zob. postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, zam. w CBOSA). Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie w dniu 8 lipca 2015 r. zaprosił do negocjacji reprezentujący Prezydenta Warszawy organ (Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B.) i negocjacje te nie doszły do skutku. W odpowiedzi z dnia [...] 2015 r. organ zakwestionował pełnomocnictwo reprezentującego skarżącego radcy prawnego P. M., żądając pełnomocnictwa potwierdzonego notarialnie oraz poinformował stronę, że wnioski o odszkodowanie za zajęte pod drogi działki są rozpatrywane chronologicznie wg. daty wpływu, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia odpowiednich środków w budżecie m.st. Warszawy. Zastrzegł też, że przeprowadzenie negocjacji będzie możliwe m.in. przy uwzględnieniu tych kryteriów. Nie uznał za dogodne zaproponowanych przez stronę terminów odbycia negocjacji oraz miejsca ich przeprowadzenia, wskazując, że miejscem negocjacji winna być siedziba Urzędu m.st. Warszawy. W przywołanym piśmie organ nie zaproponował nowego terminu i w tym zakresie stwierdził, że propozycja terminu i miejsca negocjacji zostanie wskazana po dokonaniu opisanych wyżej uzupełnień i czynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. wymaga dokonywania uzgodnień, to – podobnie jak w odniesieniu do rokowań – nie ma regulacji wskazujących, jak uzgodnienia te miałyby przebiegać ani w jakich okolicznościach uznać można, że do uzgodnienia nie doszło. Kwestia ta, jako okoliczność faktyczna, musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w ww. przepisie (E. Bończak-Kucharczyk "Komentarz aktualizowany do art. 98 u.g.n." – System Informacji Prawnej LEX i przywołany przez autorkę wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14). Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, podzielając stanowisko organów, że w sprawie nie został wyczerpany tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ewidentnie obstrukcyjne stanowisko organu I instancji, który mimo prawidłowego zaproszenia do negocjacji ze strony skarżącego (nie znajduje oparcia w przepisach prawa żądanie pełnomocnictwa poświadczonego notarialnie dla sporządzenia pisma zapraszającego do negocjacji), nie zareagował w sposób właściwy, a w szczególności nie wskazał terminu i miejsca ich przeprowadzenia, dogodnych dla organu, oraz poinformował o aktualnym braku środków finansowych (które miały być dopiero zabezpieczone w budżecie w bliżej nieokreślonej przyszłości), pozwala uznać, że ziściła się przesłanka nie dojścia do porozumienia, wskazana w ww. przepisie, gdyż po stronie organu nie było woli dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie. Za usprawiedliwione zatem należało uznać zarówno zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego (art. 98 ust. 3 u.g.n.) jak i procesowego art. 61a K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., a pośrednio także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. nie można interpretować jako dodatkowego progu formalnego, utrudniającego obywatelowi, którego wywłaszczono z jego własności, uzyskanie słusznego odszkodowania, ale wyłącznie jako przepis umożliwiający jak najszybsze (bez kosztownej i długotrwałej procedury administracyjnej) i zgodne z oczekiwaniami strony wywłaszczonej ustalenie jego wysokości. Rezygnacja skarżącego z dalszych negocjacji, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, stanowiła usprawiedliwiony przejaw jego woli rezygnacji z tego przysługującego mu uprawnienia, skutkujący poddaniem się procedurze administracyjnej, przewidzianej w art. 98 ust. 3 in fine u.g.n. W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 lutego 2016 r., nr 59/GK/SP/III/2016. Orzeczenie o kosztach postępowania za obie instancje uzasadniają przepisy art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.